IV SAB/Wa 923/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Asesor WSA Anna Sidorowska – Ciesielska Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółki [...] w [...] na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania Spółki [...] w [...] od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność, o której w pkt 1 wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Spółki [...] w [...] sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Spółki [...] w [...] skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. [...] w [...] (dalej "Skarżąca" albo "Spółka"), reprezentowana przez J. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes WP" albo "Organ") w rozpoznaniu odwołania Skarżącej od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej "DZZ") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], wydanej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia trzech pozwoleń wodnoprawnych. W uzasadnieniu skargi w szczególności wskazano, że pomimo upływu ustawowego terminu rozpoznania odwołania przewidzianego w art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej "k.p.a.") Organ nie zakończył postępowania drugoinstancyjnego. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 10 lipca 2019 r. Prezes WP wniósł o jej oddalenie, informując, iż decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte z odwołania Skarżącej, stwierdziwszy nieposiadanie przez Skarżącą interesu prawnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony (wpływ ponaglenia do Organu nastąpił w dniu 6 maja 2019 r.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem Prezes WP pozostawał w bezczynności w rozpatrywaniu odwołania Skarżącej od decyzji DZZ. IV. Kontrola sprawności prowadzenia wskazanego w skardze postępowania odwoławczego prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do art.37 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). 2. Bezspornym jest, iż Prezesowi WP nie sposób zarzucić pozostawania w bezczynności w rozpatrywaniu odwołania Skarżącej ściśle w dacie rozpatrywania przez Sąd niniejszej skargi, albowiem już po jej wniesieniu, a przed dniem wyrokowania przez Sąd (tj. w dniu 20 maja 2020 r.), odwołanie to zostało rozpatrzone decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., umarzającą postępowanie odwoławcze (zaznaczyć należy, iż kontrola legalności tej decyzji pozostaje poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, pozostaje natomiast przedmiotem odrębnej sprawy ze skargi Skarżącej, zawisłej przed tut. Sądem pod sygn. akt IV SA/Wa 2029/19). W związku z formalnym rozpoznaniem odwołania Skarżącej przez Organ bezprzedmiotowym stało się stosowanie przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakładanie na Organ zobowiązania do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Zmieniła się bowiem redakcja przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., a możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji została oddzielona od stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Obecny stan prawny pozwala Sądowi na dopasowanie własnego rozstrzygnięcia do realiów rozpatrywanej sprawy i – jak w przypadku sprawy niniejszej – orzeczenia jedynie w kwestii stwierdzenia bezczynności lub jej braku po stronie organu (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). 3. Co do zasady stwierdzić należy, iż dochodzone skargą strony rozpatrzenie sprawy przez organ przed datą wyrokowania przez wojewódzki sąd administracyjny nie zwalnia tego sądu od ustalenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpiły przed w/w załatwieniem sprawy przez organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13, publ. CBOSA). Analiza pod tym kątem akt postępowania odwoławczego prowadzi do następujących wniosków: (-) w dniu 18 czerwca 2018 r. do Prezesa Wód wpłynęło odwołanie Skarżącej od decyzji DZZ; (-) w dniu 6 maja 2019 r. do Organu wpłynęło ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.; (-) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Organ rozpoznał odwołanie Skarżącej od decyzji DZZ, umarzając postępowanie odwoławcze. Z powyższego wynika, iż postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie trwało dwanaście miesięcy i czternaście dni. Odnotować przy tym należy, iż przed wydaniem decyzji odwoławczej z dnia [...] lipca 2019 r. Prezes WP nie podejmował żadnych czynności w sprawie. W/w okoliczności obligowały Sąd do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Prezes WP dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Skarżącej (pkt 1 wyroku). 4. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym lub przewlekłe jego prowadzenie, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku), o czym przesądza znaczny czas zwłoki, której dopuścił się organ (przyjmując, iż Organ związany był w tym zakresie miesięcznym terminem, przewidzianym w art.35 § 3 k.p.a. zwłoka ta wyniosła 11 miesięcy i 14 dni). 5. W związku z wystąpieniem w/w bezczynności Sąd przyznał Skarżącej od organu, na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a., sumę pieniężną w wysokości pięćset złotych (pkt 3 wyroku), uznając tę kwotę za adekwatną do stopnia naruszenia uprawnień Skarżącej. 6. Na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od Organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w kwocie 100 (sto) zł kwotę tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 3, art.149 § 1a, art.149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.