IV SAB/Wa 839/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (sprawozdawca) sędzia WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp.k. z siedzibą w G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 28 maja 2025 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca M.P.; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych na rzecz A. sp.k. z siedzibą w G. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

IV SAB/Wa 839/25 UZASADNIENIE [...] sp. k. wniosła skargę na bezczynność Wojewody M. polegającą na niezałatwieniu przez ten organ w terminie sprawy o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki M.J. P.. Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie, że Wojewoda M. dopuścił się bezczynności, - stwierdzenie, że Wojewoda M. dopuścił się bezczynności z naruszeniem prawa, - zobowiązanie Wojewody M. do podjęcia działań w sprawie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął w sprawie żadnych działań i nie wydał zezwolenia na pracę. Opóźnienie 4 miesięczne w wydaniu zezwolenia na pracę powoduje duże straty finansowe wynikające z niemożności wykonywania pracy przez osoby już zrekrutowane i gotowe do podjęcia zatrudnienia, co oznacza utracony przychód, koszty stałe utrzymania rezerw kadrowych, koszty rekrutacji zastępczej, straty operacyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a w przypadku uznania skargi za częściowo zasadną, o miarkowanie kosztów. Organ wyjaśnił, że 28.05.2025 r. za pośrednictwem systemu [...].pl wpłynął wniosek pracodawcy [...] sp. k. z siedzibą w G.K. o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, M.J. P., obywatelki F. na stanowisko robotnik wykonujący prace proste w przemyśle na okres ważności od 20.07.2025 r. do 19.07.2026 r. Wniosek nie zawierał braków formalnych. Organ dokonał analizy materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanek do wydania zezwolenia na pracę. Biorąc pod uwagę liczne wnioski wniesione do Wojewody M. (2 387 podań złożonych od 01.06.2025 do 30.11.2025 r.), organ powziął uzasadnione wątpliwości m.in. co do faktycznego celu uzyskania zezwolenia na pracę cudzoziemca, tj. czy wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, a zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu oraz przedmiotu działalności spółki [...]. Ponadto organ podjął czynności w celu ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi określonych w art. 88j ust. 2b pkt 2 ustawy. W związku z powyższym w dniu 25.09.2025 r. organ wezwał Stronę do przedstawienia w terminie 14 dni od daty odebrania pisma: dokumentów z których wynika, że podmiot powierzający pracę [...] posiada środki finansowe lub źródła dochodu niezbędne do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy ww. cudzoziemcom; dokumentów potwierdzających wykonanie usługi wskazanej w umowie z dnia 15.10.2018 r., z A. sp. z o.o. sp. k., załączonej do wniosków (np. aktualne faktury). Strona została również wezwana do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie infrastruktury, sprzętu, środków niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku wskazanym we wniosku w zakresie PKD podanego w pkt 1.4.7. wniosku, tj PKD 1012Z (przetwarzanie i konserwowanie mięsa z drobiu); załączenia przykładowych umów zawartych pomiędzy cudzoziemcami, a [...] w sprawie, których tutejszy organ wydał zezwolenia na pracę wraz z potwierdzeniem zgłoszenia do ubezpieczenia za ostatnie 3 miesiące (ZUS RCA wraz z potwierdzeniem wysłania); dokumentów potwierdzających stan zatrudnienia z ostatnich 3 miesięcy oraz dokumentów potwierdzających zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego pracowników lub innych osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, dla których wydane zostały zezwolenia na pracę (ZUS DRA). Organ poinformował również Stronę o przewidywanym terminie wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało skutecznie doręczone w tym samym dniu. W dniu 8.10.2025 r. wpłynęła korekta podania wraz z załączoną dokumentacją. Ponieważ załączony materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, w dniu 27.10.2025 r. organ ponownie wezwał stronę do przedstawienia dokumentów, wskazanych we wcześniejszym wezwaniu. Organ poinformował również Stronę o przewidywanym terminie wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 6.11.2025 r. W dniu 13.11.2025 r. wpłynęły kolejne korekty z załączonym materiałem dowodowym. Organ 21.11.2025 r. decyzją nr [...] odmówił wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Organ wskazał, że zarzuty podniesione w skardze są nieusprawiedliwione. Sensem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. I FSK 1497/18). Wniesienie podania o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca nie skutkuje jego automatycznym wydaniem. Wszystkie wnioski każdorazowo wymagają zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i często przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie. Organ podjął szereg czynności niezbędnych dla rozpatrzenia przedmiotowego podania, czynności te nie miały charakteru pozornego. Nie można zatem mówić o bezczynności organu, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ podejmuje wszelkie możliwe działania służące jak najszybszemu załatwieniu sprawy, co miało miejsce również w przedmiotowej sprawie. Załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu realizowania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu, w myśl przepisu art. 8 § 1 k.p.a. Znaczna ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, zmiany w przepisach prawnych dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców i wiążący się nimi wzrost wezwań do uzupełnienia braków formalnych oraz materialnych wniosków, niedostosowania systemów teleinformatycznych, za które odpowiada minister właściwy ds. pracy, przerwy w ich działaniu, spowodowały opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie nowych podań o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, udzielenia odpowiedzi, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma). Pełnomocnik skarżącego ma świadomość zarówno co do faktu wydłużonego czasu procedowania wniosków wynikającego ze wzmożonej liczby wniosków złożonych za pośrednictwem systemu [...].pl oraz operatorów pocztowych, Kancelarii Głównej tutejszego Urzędu oraz platformy ePUAP. Złożenie przedmiotowej skargi na bezczynność organu ma zatem na celu, w ocenie organu, jedynie wymuszenie na organie administracji podjęcia w sprawie działań poza kolejnością wpływu, a w konsekwencji procedowania wniosków, kosztem innych pracodawców. Strona posiada bardzo dużą ilość wydanych zezwoleń na pracę. Do wniosków złożonych w maju 2025 r. wydano 474 zezwolenia na pracę. Biorąc pod uwagę wskazane miejsce wykonywania pracy (zakład pracy kontrahenta Wnioskodawcy) oraz wcześniej wydane i ważne zezwolenia, ilość ta prawdopodobnie pozwoliłaby na zaspokojenie potrzeb kadrowych kontrahenta spółki [...]. Niezasadny jest również wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącego od 22.10.2025 r. do dnia 18.11.2025 r. wniósł łącznie 105 skarg skierowanych do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na prace cudzoziemców. Tym samym zasadne jest zastosowanie wynagrodzenia pełnomocnika dostosowane do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 544/16, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 668/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia, sygn. akt 2019 I GZ 502/18), wskazującym, że wielość analogicznych spraw, prowadzonych przez tego samego pełnomocnika, stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, w tym wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, daje podstawę do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. W piśmie procesowym z 22 maja 2026 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wskazując, że w przedmiotowej sprawie doszło zarówno do bezczynności organu, jak i do przewlekłego prowadzenia postępowania, a oba stany mają charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody M. w rozpoznaniu wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki M.J. P. była zasadna. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. drugie ww. artykułu). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, organ mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu. Przewlekłe zaś prowadzenie postępowania to stan, w którym organ administracji nie przekroczył terminu do załatwienia sprawy, a więc nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Po upływie terminu określonego w przepisach prawa ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (takie stanowisko przyjął NSA w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). W dniu wniesienia skargi organ przekroczył ustawowy termin przewidziany na załatwienie sprawy, tak więc doszło do bezczynności. Bezsporne jest, że na dzień złożenia skargi sprawa nie została rozpoznana przez organ. Wniosek o wydanie zezwolenia wpłynął do organu 28 maja 2025 r. W dniu wniesienia skargi upłynął ustawowy termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 k.p.a. Organ przed upływem terminu ustawowego do rozpatrzenia sprawy nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. Pierwszą czynnością jaką w toku postępowania podjął organ było wezwanie z 25 września 2025 r. skierowane do wnioskodawcy na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. o uzupełnienie dokumentów, kolejną wezwanie z 27 października 2025 r. Organ co prawda poinformował wówczas o wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy, jednak uczynił to już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, który upłynął 28 czerwca 2025 r. Organ rozstrzygnął sprawę już po wniesieniu skargi wydając 21 listopada 2025 r. decyzję o odmowie wydania wnioskowanego zezwolenia na pracę. Przekroczył więc wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., określony jako obowiązujący co do zasady, termin do załatwienia sprawy o okres wynoszący około 5 miesięcy. W tym czasie jedynie okres miesiąca był usprawiedliwiony oczekiwaniem na uzupełnienie przez wnioskodawcę dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Organ niewątpliwie pozostawał więc w zwłoce w rozpoznaniu wniosku naruszając kodeksowe reguły terminowego załatwiania spraw. Okoliczność ta uzasadniała stwierdzenie bezczynności przez sąd (pkt 1 wyroku). Skoro ustał stan bezczynności, gdyż w dacie wydawania wyroku wszczęte postępowanie zostało zakończone, nie istniała potrzeba orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy. Odnosząc się z kolei do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W tej sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem niewątpliwej zwłoki w załatwieniu sprawy, która do dnia wydania zezwolenia wyniosła ok 4 miesiące (o tyle organ przekroczył termin ustawowy, po uwzględnieniu okresu usprawiedliwionego oczekiwaniem na uzupełnienie dokumentów) nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że przede wszystkim przyczyną zwłoki były obiektywne problemy tj. zwielokrotniony wpływ spraw i braki kadrowe. Z tych względów sąd w punkcie II sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu nie było podstaw do przyznania na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, kiedy organ celowo unikał załatwienia sprawy i konieczne jest jego zdyscyplinowanie do wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale też zrekompensowanie wnioskodawcy szczególnie nadmiernego oczekiwania na załatwienie sprawy. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 t.j.), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. Wskazany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy wskazać, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkadziesiąt spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast zaledwie danymi cudzoziemców dla których spółka wystąpiła o udzielenie zezwoleń na pracę.