IV SAB/Wa 815/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Aneta Żak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Spółka komandytowa z siedzibą w G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca na terytorium RP I. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku A. spółka komandytowa z siedzibą w G. z 29 maja 2025 r. dotyczącego udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla T. W.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. spółka komandytowa z siedzibą w G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A.S. S. sp. [...] w G. K., reprezentowana przez adwokata, w dniu 18 listopada 2025 r. wniosła skargę z dnia 17 listopada 2025 r. na bezczynność Wojewody M., zarzucając temu organowi zwłokę w rozpatrywaniu jej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi (T.W.) zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze podniesiono, że wniosek ten nie został do dnia wniesienia skargi przez Wojewodę M. rozpoznany. Skarżąca Spółka zarzuciła w związku z tym naruszenie przez Wojewodę M.: a) art. 6 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 oraz art. 36 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z prawem i w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej poprzez brak uwzględnienia, iż postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone w określonym ustawowo terminie, a w przypadku niedochowania tego terminu organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy; b) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania; c) art. 35 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów na załatwienie sprawy przez organ i brak podjęcia działań w zakresie złożonego wniosku w terminach go obowiązujących; d) art. 36 k.p.a. przez brak poinformowania skarżącej o niedochowaniu ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy i brak zawiadomienia o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 28 maja 2025 r. złożyła wniosek do Wojewody M. o udzielenie ww. cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na terytorium RP. Na dzień wniesienia skargi, organ nie podjął działań w sprawie i nie wydał wnioskowanego zezwolenia. W związku z tym skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, iż Wojewoda M. dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, iż Wojewoda M. dopuścił się bezczynności w tej sprawie z naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody M. do podjęcia działań w sprawie z wniosku w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium RP - w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - również w przypadku umorzenia postępowania; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda M. wskazał, że 29 maja 2025 r. za pośrednictwem systemu [....].gov.pl wpłynął wniosek pracodawcy spółki A. S. S. sp. [...] z siedzibą w G. K. o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca T.W., ob. I.. Wniosek nie zawierał braków formalnych. Organ wyjaśnił, że w samym tylko maju 2025 r. skarżąca Spółka złożyła 584 wniosków (co stanowi blisko 8% miesięcznego wpływu wszystkich podań). Wojewoda podał następnie, że w dniu 26 września 2025 r., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał stronę do przedstawienia materiałów źródłowych i podał przewidywany termin załatwienia sprawy. W dniu 27 października 2025 r. organ ponownie wezwał stronę do przedstawienia dokumentów niezbędnych, jego zdaniem, do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. W dniu 18 listopada 2025. Wpłynęła skarga na bezczynność. W dniu 20 listopada 2025 r. decyzją nr [...] Wojewoda M. odmówił wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. W odniesieniu do tych okoliczności sprawy, Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi, a w przypadku uznania skargi za częściowo zasadną – o miarkowanie kosztów. Pismem z dnia 7 kwietnia 2026 r. strona skarżąca udzieliła repliki na odpowiedź na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r., poz. 214) w związku z art. 102 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621), przed wniesieniem niniejszej skargi nie było konieczne wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację niezałatwienia przez organ sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 29 maja 2025 r., stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., wnioskiem z 29 maja 2025 r., który nie zawierał braków formalnych – co przyznaje organ w odpowiedzi na skargę. Załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca powinno, co do zasady, nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 lub 2 k.p.a. Z uwagi na to, że w tej sprawie organ nie skorzystał z możliwości przewidzianej art. 36 k.p.a., ani na zasadzie wynikającej z art. 35 § 3 ab initio k.p.a. nie rozstrzygnął sprawy w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, a więc do 29 czerwca 2025 r., należało stwierdzić, że po tej dacie, a zatem także w dacie wniesienia skargi (18 listopada 2025 r.) organ pozostawał bezczynny, o czym Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mieć należy bowiem na względzie, że warunkiem przedłużenia terminu załatwienia sprawy jest wyznaczenie nowego terminu do jej załatwienia wyłącznie przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw. Bez wątpliwości można przyjąć, że organ nie jest bezczynny wówczas, gdy załatwia sprawę w terminie określonym w przepisach prawa. Organ nie jest bezczynny w terminie, który sam wyznaczył na podstawie przepisów prawa. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia (por. wyroki NSA z 29 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1959/22 i 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 268/23). Tym samym przyjąć należy, że organ pozostawał w bezczynności, która trwała aż do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji z 20 listopada 2025 r. Okres bezczynności obejmował zatem okres prawie 5 miesięcy, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Z uwagi na fakt, że z przedstawionych sądowi akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącej Spółki, którego dotyczy zarzucana rozpoznawaną skargą zwłoka w działaniu organu, w dacie rozpoznania skargi został już rozpoznany decyzją z 20 listopada 2025 r., Sąd nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16 - CBOSA). Stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym Sąd orzekł jak w puncie II. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., mając na względzie, że stan rażącej bezczynności odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob., przykładowo: wyroki NSA: z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21; z 5 sierpnia 2021 r., Il OSK 151/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19). Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19). Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (zob. ww. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam orzecznictwo NSA). W przedmiotowej sprawie Sąd miał na względzie podnoszoną przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność znacznego obciążenia Wojewody M., jak i okoliczność, że okres pozostawania organu w bezczynności obejmował okres stosunkowo krótki. Nie ma więc podstaw by stwierdzić na gruncie rozważanego przypadku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził brak podstaw do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała ona na skutek bezczynności organu. Suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (zob. wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2259/20; z 27 maja 2020 r., II OSK 2324/19). Przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność ustawodawca, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2591/20). Zastosowanie ww. dodatkowego środka jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ przed wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności, w związku z czym Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie oddalił skargę na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 i art. 206 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964), mając na względzie, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą, a jej pełnomocnikiem (zob. postanowienia NSA z: 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20, a także wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21). W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym wielość analogicznych spraw, prowadzonych przez tego samego pełnomocnika daje podstawę do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. i wskazano, że tożsamy przedmiot spraw może być uzasadnionym powodem odstąpienia od zasądzenia pełnego zwrotu kosztów postępowania w części dotyczącej wynagrodzenia pełnomocnika (zob. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OZ 10/22; 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 418/22; 13 stycznia 2026 r., II OZ 1990/25). Sąd za właściwe uznał w tej sprawie miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, gdyż kwota ta jest adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika w tej sprawie, biorąc pod uwagę, że ten sam profesjonalny pełnomocnik reprezentuje skarżącą w analogicznych postępowaniach dotyczących bezczynności organu w sprawach udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Wpisuje się to w "uzasadniony przypadek" miarkowania kosztów postępowania, o jakim mowa w art. 206 p.p.s.a. Złożenie przez tego samego pełnomocnika kilkudziesięciu (ponad 80) skarg o bardzo zbliżonej treści, tożsamych zarzutach i argumentacji, w sprawach o bliźniaczo podobnym stanie faktycznym i prawnym, różniącym się w aspektach nieznaczących, pozwalało istotnie zmniejszyć nakład pracy tegoż pełnomocnika konieczny dla wywiedzenia skarg opartych o jednobrzmiącą argumentację, a to uzasadniało miarkowanie kosztów postępowania. Biorąc zatem pod uwagę nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika przy przygotowaniu przedmiotowej skargi – jako jednej z kilku tożsamych, oraz fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co wiązało się z brakiem koniczności stawiennictwa pełnomocnika przez sądem, zdaniem Sądu, zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 200 zł.