IV SAB/Wa 772/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat asesor WSA Paweł Konicki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku A.R. z dnia 29 września 2025 r. o wydanie zezwolenia na pracę dla J.T.; 2. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, o której mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca (J. P. T.). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: 29 września 2025 r. za pośrednictwem systemu praca.gov.pl wpłynął wniosek pracodawcy firmy A. A. R. o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca – J. P. T., ob. F., na stanowisko pakowacz ręczny na okres ważności od 1 marca 2026 r. do 28 lutego 2027 r. Pismem z 6 listopada 2025 r. A. R. złożył skargę na bezczynność Wojewody M., wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu niniejszego postępowania, zobowiązanie do wydania decyzji w terminie wskazanym przez Sąd, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z 3 grudnia 2025 r. organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał na znaczną ilość prowadzonych postępowań, a złożenie skargi w sprawie uznał za wymuszenie podjęcia działań poza kolejnością. Pismem z 2 grudnia 2025 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania poprzez złożenie jego korekty wniosku – usunięcia braków formalnych wniosku, tj. cyfrowego odwzorowania wszystkich wypełnionych stron ważnego dokumentu podróży cudzoziemca, którego dotyczy wniosek oraz podpisanego kwalifikowanym podpisem elektroniczny, profilem zaufanym lub podpisem osobistym (e-Dowód) oświadczenia, że załączone do wniosku cyfrowe odwzorowanie dokumentu podróży cudzoziemca zawiera wszystkie wypełnionych strony. Pismem z 15 grudnia 2025 r. wnioskodawca przedłożył korektę wniosku. Decyzją z 16 grudnia 2025 r. Wojewoda M. zezwolił na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla J. P. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm – zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m. in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621) zezwolenie na pracę wydaje się, odmawia się jego wydania lub uchyla się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś art. 7 ust. 4 ww. ustawy art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m. in. w art. 26 ustawy, tj.: zezwolenia na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa, stronie nie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość do organu wyższego stopnia. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych sprawach nie wymaga poprzedzenia ponagleniem. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca "bezczynność" i "przewlekłość" należy rozumieć inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w których określono m.in. terminy załatwiania spraw. Skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA z 2020 r. Nr 6, poz. 79). Tym samym przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wskazując na powyższe, podkreślić należy, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się w szczególności terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (...) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W przedmiotowej sprawie, w wyniku dokonanej analizy akt sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Z akt wynika, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca zostało wszczęte 29 września 2025 r. Ani akta sprawy, ani analiza przepisów ww. ustawy z 2025 r., na podstawie których Wojewoda rozpatrywał wniosek skarżącego, nie daje podstaw, by uznać sprawę wszczętą tym wnioskiem za szczególnie skomplikowaną. W tej sytuacji Wojewoda powinien był załatwić sprawę w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.) albo na podstawie art. 36 § 1 lub 2 K.p.a. zawiadomić skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji we wskazanym miesięcznym terminie ani nie załatwił sprawy, ani nie skierował do skarżącego zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 K.p.a., wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Pierwszą czynność w postępowaniu Wojewoda podjęto w sprawie – po wniesieniu skargi z 6 listopada 2025 r. na bezczynność organu – było wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, dokonane pismem z 2 grudnia 2025 r. Zgodnie jednak z uchwałą 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt. I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2) skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Taki stan rzeczy oznacza natomiast, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ pozostawał w bezczynności wraz z upływem miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, niezależnie od wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, które nastąpiło po upływie tego terminu. Oddaleniem skargi nie mogły skutkować podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane ze znaczną ilością prowadzonych postępowań, zwiększającym się wpływem korespondencji, w tym pism procesowych składanych w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez Wojewodę, czy trudnościami organizacyjnymi związanymi z niedostosowaniem systemów teleinformatycznych do zmian w przepisach dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców. Ocena stanu "bezczynności" ma bowiem charakter zobiektywizowany, odnoszący się do kryterium czasu. Jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (w okolicznościach rozpoznanej sprawy w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 3 K.p.a.), ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (w okolicznościach rozpoznanej sprawy nie wyznaczono terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.), to dopuścił się bezczynności. O ile przed upływem terminu załatwienia sprawy organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 lub 2 K.p.a., to przyczyny zwłoki nie mogą "uwolnić" go od zarzutu bezczynności. Stwierdzonej bezczynności nie można natomiast uznać za rażąco naruszającą prawo. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności będzie naruszeniem rażącym (pod. wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci zwłoki organu w załatwieniu sprawy wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a., rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (np. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt Il OSK 151/21; z 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań, czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa. W przedmiotowej sprawie samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne, lecz wyniosło niespełna dwa miesiące. Nie ma więc podstaw, by stwierdzić, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby zastosowania, ani co do rodzaju zastosowanego środka. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że chociaż Wojewoda dopuścił się bezczynności, to po złożeniu skargi niezwłocznie podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy i ostatecznie uwzględnił wniosek skarżącego, udzielając wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił też przyczyny opóźnień w rozpatrywaniu spraw. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Konsekwencją wydania 16 grudnia 2025 r. przez Wojewodę zezwolenia jest więc umorzenie postępowania sądowego w zakresie zawartego w skardze żądania co do zobowiązania organu do zakończenia postępowania administracyjnego objętego skargą na bezczynność. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i § 2 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w punktach 1 – 4 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił – w punkcie 5 – na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa skarżącego złożył się wpis od skargi – w wysokości 100 zł. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.