IV SAB/Wa 759/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca N. V.; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu sprawy, o której mowa w pkt I. wyroku; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt II. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. R. (dalej: "skarżący", "strona"), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. A. R., 16 września 2025 r. wystąpił do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ"), za pośrednictwem systemu - praca.gov.pl, o udzielenie zezwolenia na pracę, typu A, dla cudzoziemca – N. E. V., ob. F. na stanowisko pakowacz ręczny na okres od 15 października 2025 r. do 14 października 2026 r. Skarżący w dniu 6 listopada 2025r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu powołanego na wstępie wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podniósł przy tym, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, pomimo upływu ustawowego terminu, przez co dopuścił się bezczynności. W skardze wniesiono o: stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie wydania zezwolenia na pracę; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie wskazanym przez Sąd; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów. Wniesiono również o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, wskazując że skarżący w dniu 16 września 2025r., za pośrednictwem systemu praza.gov.pl, złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca – N. E. V., obywatel F., na stanowisko pakowacz ręczny, na okres ważności od 15 października 2025r. do 14 października 2026r. Pismem z dnia 2 grudnia 2025r. skarżący został wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych podania , tj. do cyfrowego odwzorowania wszystkich wypełnionych stron ważnego dokumentu podróży cudzoziemca, którego dotyczy wniosek. Wskazano również, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę skarżący nie odpowiedział na ww. wezwanie. Wyjaśniając przyczyny bezczynności organ wskazał, że wnioski o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców są rozpatrywane przez organ w najszybszym możliwym terminie, w kolejności ich wpływu. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na znaczną ilość prowadzonych przez niego postępowań, wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, zmiany w przepisach prawnych dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców oraz niedostosowania systemów teleinformatycznych, za które odpowiada minister właściwy ds. pracy (przerwy w ich działaniu, spowodowały opóźnienia w rozpatrywaniu spraw). Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (związanych m.in. z analizą wpływającej korespondencji, udzielenia odpowiedzi, przekazaniem odwołań do właściwego ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma). Wojewoda wskazał również, iż w jego ocenie złożenie przedmiotowej skargi na bezczynność ma na celu jedynie wymuszenie na organie administracji podjęcia w sprawie działań poza kolejnością wpływu wniosku, a w konsekwencji procedowania wniosków kosztem innych pracodawców. Nadto organ zauważył, że podjęcie działań w sprawie skarżącego poza kolejnością procedowania wniosków byłoby działaniem organu na szkodę pozostałych pracodawców, których wnioski wpłynęły do Wojewody przed wnioskiem strony. Odnośnie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, iż skarżący nie wykazał żadnej szkody lub uszczerbku, który związany byłby z działaniami organu. Dalej organ wskazał, że w jego ocenie wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego jest niezasadny a zatem w przypadku uwzględnienia skargi organ wniósł o nie zasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów. W tym zakresie organ wyjaśnił, że w ostatnim czasie skarżący wniósł ponad 50 skarg skierowanych do Sądu w przedmiocie bezczynności w sprawie wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców. Skargi te są analogicznej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie Sąd wskazuje, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 621 - dalej "w.d.p.p.c."), zezwolenie na pracę wydaje się, odmawia się jego wydania lub uchyla się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 4 w.d.p.p.c., przepisów art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - dalej: "k.p.a."), nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26 w.d.p.p.c., tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa, stronie nie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość do organu wyższego stopnia. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca "bezczynność" i "przewlekłość" należy rozumieć inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a., w których określono m.in. terminy załatwiania spraw. W okolicznościach rozpoznanej sprawy należało zatem podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA z 2020 r. nr 6, poz. 79), zgodnie z którym skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez bezczynność organu w tej sprawie należało zatem rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się w szczególności terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, (...) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodać również należy, że w myśl art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika i nie jest sporne, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – N. E. V., ob. F. zostało wszczęte 16 września 2025 r. poprzez wniesienie przez skarżącego wniosku do organu. Ani akta sprawy, ani analiza przepisów w.d.p.p.c., na podstawie których Wojewoda rozpatrywał wniosek skarżącego, nie dają podstaw, by uznać sprawę wszczętą tym wnioskiem za szczególnie skomplikowaną. W tej sytuacji organ powinien był załatwić sprawę nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), albo na podstawie art. 36 § 1 lub 2 k.p.a. zawiadomić skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda nie załatwił jednak sprawy we wskazanym terminie, ani nie skierował do skarżącego zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 k.p.a., wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wydanie decyzji 16 grudnia 2025r. miało zatem miejsce już po wniesieniu przez skarżącego skargi do Sądu - a była to czynność dokonana po upływie terminu przewidzianego w przepisach k.p.a. na załatwienie sprawy (decyzja wydana po ponad 3 miesiącach od wpływu wniosku, gdy na jej załatwienie organ miał miesiąc). Zatem decyzja została podjęta ponad 2 miesiące po upływie terminu na jej załatwienie. Wojewoda dopuścił się więc bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. Powyższe oznacza, że Sąd nie mógł oddalić skargi. Ocena stanu "bezczynności" ma bowiem charakter zobiektywizowany, odnoszący się do kryterium czasu. Jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (w okolicznościach rozpoznanej sprawy w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (w okolicznościach rozpoznanej sprawy nie wyznaczono terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), to dopuścił się bezczynności. Dodać przy tym należy, że jeżeli przed upływem terminu załatwienia sprawy organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 lub 2 k.p.a., to przyczyny zwłoki nie mogą "uwolnić" go od zarzutu bezczynności. Stwierdzonej w przedmiotowej sprawie bezczynności nie można jednak uznać za rażąco naruszającą prawo. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności będzie naruszeniem rażącym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16 - dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci zwłoki organu w załatwieniu sprawy wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 151/21; 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21; 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20 - dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań, czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa. W przedmiotowej sprawie samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy wyniosło ponad 2 miesiące. Niezwłocznie po otrzymaniu przedmiotowej skargi organ podjął czynność w sprawie zmierzającą do jej załatwienia i wydał wnioskowane zezwolenie 16 grudnia 2025r. Nie ma więc podstaw by stwierdzić, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w tym miejscu zwraca również uwagę, że w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) w razie uznania za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłość, koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu (decyzji, postanowienia) zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w trybie art. 161 pkt 3 ww. ustawy, co zostało dokonane również w wydanym w tej sprawie wyroku. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby zastosowania, ani co do rodzaju zastosowanego środka. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że chociaż Wojewoda dopuścił się trwającej ponad 2 miesiące bezczynności, to po złożeniu skargi podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy i ostatecznie uwzględnił wniosek skarżącego, udzielając wnioskowanego zezwolenia 16 grudnia 2025r. Nadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił też przyczyny opóźnień w rozpatrywaniu spraw wskazując na: znaczny wzrost liczby wpływających wniosków; zwiększony wpływ korespondencji w tym pism procesowych składanych w toku postępowań administracyjnych; niedostosowanie i przerwy w działaniu systemów teleinformatycznych, za których działanie odpowiedzialny jest minister właściwy do spraw pracy. W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia o zastosowaniu wobec organu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny. Na marginesie jedynie w tym miejscu należy wskazać, iż organ w odpowiedzi na skargę błędnie odnosił się do kwestii wymierzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skarżący bowiem wnosił o wymierzenie organowi grzywny a nie wymierzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł na podstawie: art. 161 pkt 3 p.p.s.a, jak w pkt I sentencji; art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak w pkt II sentencji; art. 149 § 1a p.p.s.a., jak w pkt III sentencji; art. 151 p.p.s.a., jak w pkt IV sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które objęły uiszczony wpis od skargi (100 zł). Należy przy tym wskazać, iż w sprawie brak było podstaw do miarkowania wysokości kosztów postępowania, o co wnosił organ. Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.