IV SAB/Wa 754/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka, , po rozpoznaniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku A.R. z dnia 29 sierpnia 2025 r. o wydanie zezwolenia na pracę dla I.K. w terminie w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, o której mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A.R. (dalej: Skarżący, Strona) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność M. Urzędu Wojewódzkiego w W. w sprawie wniosku, złożonego 29 sierpnia 2025 r., o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca I. K.. Strona wskazała, że pomimo upływu znacznego czasu od dnia złożenia wniosku, organ nie wydał decyzji administracyjnej, nie rozstrzygnął sprawy ani nie przekazał stronie informacji o konkretnym terminie jej zakończenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom, postępowania prowadzone na podstawie tej ustawy powinny być prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Powyższe oznacza, że mimo braku sztywnych terminów znanych z Kodeksu postępowania administracyjnego, organ jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w sposób terminowy, rzetelny i efektywny. Strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na pracę typu A. 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez sąd terminie. 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. 4. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów. Organ wskazał, że 29 sierpnia 2025 r. za pośrednictwem systemu praca.gov.pl wpłynął wniosek pracodawcy [...] A.R. o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca I. K., ob. I. na stanowisko pakowacz ręczny, na okres ważności od 1 października 2025 r. do 30 września 2026 r. Organ wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 listopada 2025 r. w sprawie dokumentów, które podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi dołącza do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę lub do oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi (Dz. U. z 2025 r., poz. 1629), w dniu 2 grudnia 2025 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do cyfrowego odwzorowania wszystkich wypełnionych stron ważnego dokumentu podróży cudzoziemca, którego dotyczy wniosek. Na dzień sporządzania niniejszej odpowiedzi Strona nie odpowiedziała na wezwanie. W trakcie trwania postępowania 6 listopada 2025 r. do Wojewody wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "na bezczynność M. Urzędu Wojewódzkiego w W.". Organ wskazał, że zarzuty podniesione w skardze są nieusprawiedliwiona. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością bądź przewlekłością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Organ dodał, że ustawodawca w art. 27 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U., poz. 621) wprost wskazał kolejność uwzględniania wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Wniosek pracodawcy [...] A.R. nie dotyczył okoliczności wskazach w art. 27 pkt 1 ustawy, w związku z czym organ nie miał podstaw do rozpatrzenia sprawy poza kolejnością wpływu. Organ wskazał także na duży wpływ wniosków i czynności z tym związany, które musi podjąć. Z ostrożności procesowej odnosząc się do kwestii wniosku strony skarżącej o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a od organu sumy pieniężnej, wskazano, że jest on całkowicie bezzasadny. W sprawie nie wykazano żadnej szkody ani uszczerbku. Niezasadny jest również wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. Stąd, w przypadku uwzględnienia skargi skarżącego organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie Sąd wskazuje, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 621 – dalej "w.d.p.p.c."), zezwolenie na pracę wydaje się, odmawia się jego wydania lub uchyla się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 4 w.d.p.p.c., przepisów art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - dalej: k.p.a.), nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26 w.d.p.p.c., tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa, stronie nie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość do organu wyższego stopnia. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca "bezczynność" i "przewlekłość" należy rozumieć inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a., w których określono m.in. terminy załatwiania spraw. W okolicznościach rozpoznanej sprawy należało zatem podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA z 2020 r. nr 6, poz. 79), zgodnie z którym skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez bezczynność organu w tej sprawie należało zatem rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się w szczególności terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, (...) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodać również należy, że w myśl art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika i nie jest sporne, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – I. K. zostało wszczęte 29 września 2025 r. poprzez wniesienie przez skarżącego wniosku do organu. Ani akta sprawy, ani analiza przepisów w.d.p.p.c., na podstawie których Wojewoda rozpatrywał wniosek skarżącego, nie dają podstaw, by uznać sprawę wszczętą tym wnioskiem za szczególnie skomplikowaną, szczególnie że w sprawie dopiero 2 grudnia 2025 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do cyfrowego odwzorowania wszystkich wypełnionych stron ważnego dokumentu podróży cudzoziemca, którego dotyczy wniosek. Do tego czasu nie podejmował żadnych czynności. Przy czym zauważyć należy, że organ powinien był załatwić sprawę nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), albo na podstawie art. 36 § 1 lub 2 k.p.a. zawiadomić skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, czego – jak wynika z akt sprawy - nie uczynił. Wojewoda nie załatwił sprawy we wskazanym terminie, ani nie skierował do skarżącego zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 k.p.a., wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nawet po wezwaniu Strony i nie uzupełnieniu przez nią braków nie rozstrzygnął sprawy. Wojewoda dopuścił się więc bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. Powyższe oznacza, że Sąd nie mógł oddalić skargi. Ocena stanu "bezczynności" ma bowiem charakter zobiektywizowany, odnoszący się do kryterium czasu. Jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (w okolicznościach rozpoznanej sprawy w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (w okolicznościach rozpoznanej sprawy nie wyznaczono terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), to dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Stwierdzając istnienie stanu bezczynności na dzień wyrokowania zdeterminowało zobowiązanie przez Sąd w punkcie I wyroku Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 września 2025 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dla załatwienia przedmiotowego odwołania jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego, mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania odwoławczego. Należy zaznaczyć, że termin ten jest terminem ostatecznym, którego ewentualne uchybienie może skutkować uruchomieniem wobec organu sankcji przewidzianych w art. 154 p.p.s.a. Wyznaczenie tego terminu nie zwalnia organu od obowiązku niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy (art. 12 k.p.a.). Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA). Końcowo należy wskazać, że sprawy dotyczące zezwolenia na pobyt czasowy z reguły są czasochłonne, wymagają m.in. od organu analizy szeregu dokumentów. Sąd miał również na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 2546/19, zgodnie z którym, dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. W przedmiotowej sprawie organ podjął działania po wniesieniu skargi i wezwał Stronę do uzupełnienia braków. Nie ma więc podstaw by stwierdzić, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając jednak na uwadze czas prowadzenia postępowania, brak terminowego podejmowania przez organ czynności w sprawie oraz jej charakter i przedmiot, a przede wszystkim niezałatwienie sprawy przez organ pomimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należało Wojewodzie wymierzyć grzywnę w kwocie 300 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.) – pkt IV sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, z uwagi na okres trwania postępowania i funkcję prewencyjną grzywny, kwota 300 zł jest kwotą adekwatną. Wymierzenie względnie niskiej kwoty grzywny uzasadnione jest brakiem dowodów na to, że organ celowo przewlekał postępowanie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku - na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.