IV SAB/Wa 71/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania o której mowa w pkt 1 (pierwszym) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. G. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu" lub "organ odwoławczy") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania M. G. (dalej: "skarżąca" lub "cudzoziemka") od decyzji Wojewody M. (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]. II. Stan faktyczny przedstawia się następująco. II.1. W dniu 9 października 2017 r. skarżąca wystąpiła za pośrednictwem pełnomocnika do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. (nr [...]) odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia. Od powyższego rozstrzygnięcia, w dniu 5 kwietnia 2018 r., pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie do Szefa Urzędu. W dniu [...] września 2018 r. Szef Urzędu, wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W dniu 1 października 2018 r. skarżąca za pośrednictwem Szefa Urzędu - wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., IV SA/Wa 3021/18 Sąd uchylił decyzję Szefa Urzędu z dnia [...] października 2018 r., nr [...] orzekającą o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemce, zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 10 czerwca 2019 r. do Szefa Urzędu zwrócono akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z ww. prawomocnym wyrokiem. W dniu 19 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie na bezczynność Szefa Urzędu. Następnie w dniu 7 października 2019 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu odwoławczego. Ostatecznie, w dniu [...] grudnia 2019 r. Szef Urzędu, wydał decyzję, nr [...] którą uchylił decyzję Wojewody w całości i udzielił cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia z terminem ważności do dnia 19 września 2022 r. III.1 Wskazaną wyżej skargą cudzoziemka, zaskarżyła bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu. Jednocześnie wniosła o: (I) zobowiązanie Szefa Urzędu do wydania w terminie 30 dni decyzji administracyjnej w przedmiocie toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody, odmawiającej udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; (II) stwierdzenie, iż organ administracji, tj. Szef Urzędu dopuścił się bezczynności ewentualnie przewlekłości w prowadzeniu niniejszego postępowania administracyjnego; (III) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej do wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; (IV) zasądzenie od Szefa Urzędu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w dniu 9 października 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu w dniu 10 września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś WSA wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., IV SA/Wa 3021/18 uchylił w całości decyzję organu odwoławczego. Prawomocny wyrok wpłynął do organu odwoławczego w dniu 10 czerwca 2019 r. wraz z aktami sprawy. W dniu 24 czerwca 2019 r., organ odwoławczy skierował do pełnomocnika skarżącej wezwanie i zakreślił termin zakończenia postępowania z naruszeniem art. 35 § 2 k.p.a. na dzień 6 września 2019 r. W ocenie skarżącej najprawdopodobniej pracownik sam sobie wymyślił tę datę, co świadczy albo o nieudolności albo o braku wiedzy na temat terminów w postępowaniu odwoławczym przez pracownika Szef Urzędu. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż w odpowiedzi na wezwanie uzupełnił materiał dowodowy w sprawie. W dniu 4 września 2019 r. Szef Urzędu instancji ponownie przedłużył postępowanie do dnia 25 października 2019 r., ponownie z naruszeniem art. 35 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż pismem z dnia 19 września 2019 r. wniosła ponaglenie i zajęła stanowisko w sprawie. Również doręczyła zezwolenie typu B na wykonywanie pracy. Mimo wniesienia ponaglenia, organ odwoławczy nie zajął stanowiska w sprawie. Skarżąca oświadczyła, iż ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wtedy, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). W ramach niniejszej sprawy, organ odwoławczy w ogóle nie podejmuje czynności procesowych. Zdaniem skarżącej, nie może mieć miejsca w naszym porządku prawnym, aby organ administracji zaczynał działać po ponagleniach - jest to całkowity absurd. Nadto, organ odwoławczy systematycznie próbuje uzasadniać brakiem załatwienia sprawy w terminie dużą ilością wniosków składanych do niego. Według skarżącej kodeks postępowania administracyjnego nie zna takiego usprawiedliwienia. Postulowane twierdzenie organu, iż organ odwoławczy odnotował wzrost postępowań, nie może być tutaj usprawiedliwieniem. Należy wyraźnie powiedzieć, iż w okresie do 2014 r. to jest do "lawinowego wzrostu wniosków", organ administracji również nie wydawał rozstrzygnięć w zakreślonym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie i zawsze przedłużał postępowania. Tym samym, twierdzenie organu administracji należy uznać za gołosłowne. Ponadto, już od dwóch lat organ administracji dokonuje "zmian organizacyjnych", które są nieskuteczne, a zatem mają znamiona niedbalstwa. Skarżąca oświadczyła także, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny. Niewątpliwie nie jest ona wygórowana, a zdyscyplinuje organ odwoławczy do wydawania rozstrzygnięć w zakreślonym terminie. Skarżąca pragnie wskazać, iż trwające postępowanie od prawie dwóch lat, w tym niemożność w sposób prawidłowy doręczenia przez Wojewodę decyzji administracyjnej, świadczy, iż organ odwoławczy w całości "toleruje" zarówno nieprawidłowości, które panują w organie odwoławczym, jak w organie niższego rzędu. Biorąc pod uwagę okres rozpoznawania sprawy - ponad 2 lata łącznie - ten wniosek jest w całości uzasadniony - zamiast rozwijać działalność gospodarczą, płacić podatki, z których utrzymywani są m.in. pracownicy organu odwoławczego - organ ten jest nieudolny w swojej działalności. Ponadto, skarżąca podniosła, iż nie został wykonany wyrok Sądu w zakresie pkt 2 w przedmiocie zasądzenia od organu kosztów postępowania - organ do dnia wniesienia niniejszej skargi, mimo wezwań, nie uiścił należnych skarżącej kosztów za postępowania, zasądzonych w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3021/18. Ignorancja prawna jaka panuje w organie odwoławczym skłania stronę skarżącą do wysnucia wniosku, iż pracownicy tego organu są co najmniej niewykwalifikowani. III.2. W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 22 stycznia 2020 r., Szef Urzędu wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do rozpatrzenia odwołania; stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony sumy pieniężnej wymienionej w art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu, Szef Urzędu w pierwszej kolejności podniósł, iż z uwagi na wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] orzekającej o uchyleniu w całości decyzji Wojewody i udzieleniu cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia, postępowanie sądowe w zakresie ewentualnego zobowiązania organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania stało się bezprzedmiotowe. Nadto, zainicjowane odwołaniem skarżącej postępowanie trwało od 10 czerwca 2019 r. (data zwrotu z Sądu akt do Szefa Urzędu). Do dnia wniesienia skargi na bezczynność postępowanie trwało zatem około 4 miesiące, a do dnia wydania rozstrzygnięcia około 6 miesięcy. W ocenie organu odwoławczego niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie okazało się niemożliwe, z uwagi na ilość i znaczy przyrost spraw prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z informacji przekazanych przez ww. komórkę organizacyjną Urzędu wynika, że w 2018 r. do Departamentu Legalizacji Pobytu wpłynęło łącznie około 19800 spraw (w tym ponad 4500 ponagleń na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dla którego Szef Urzędu, jest organem wyższego stopnia, tj. wojewodę, komendanta placówki Straży Granicznej i komendanta oddziału Straży Granicznej), co stanowi wzrost o ponad 150% w stosunku do roku 2017, kiedy to wpływ wyniósł ok. 7800 spraw. Łącznie w 2018 r. do Departamentu wpłynęło zatem ok. 12000 spraw więcej niż w 2017 r. Z kolei w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. do Departamentu Legalizacji Pobytu (Wydział I, Wydział II i Wydział III Postępowań Odwoławczych, Zespół Obsługi I i II, Zespół ds. Ponagleń) wpłynęły już 13503 sprawy (w tym 3874 ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dla którego Szef Urzędu jest organem wyższego stopnia, tj. wojewodę, komendanta placówki Straży Granicznej i komendanta oddziału Straży Granicznej), co stanowi 174% wzrost w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r., kiedy to wpływ wynosił 4935 spraw (wzrost o 8568 spraw). Szef Urzędu podniósł jednocześnie, że od 2016 r. Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców boryka się z trudnościami, które wynikają z gwałtownego wzrostu liczby spraw wpływających do realizacji z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dla porównania: w 2016 złożono 6766 odwołań i zażaleń, w 2017 - 7050, w 2018 r. - 19852 odwołań, zażaleń i ponagleń, a w 2019 r. - już 27715 takich spraw (co stanowi ok. 140% łącznej liczby odwołań i ponagleń wniesionych przez cały 2018 r.). Szef Urzędu wskazał, że jest to stała tendencja wzrostowa, która wobec braku wystarczającego wzrostu zatrudnienia w Departamencie, powoduje ogromne obciążenie pracowników realizujących postępowania odwoławcze i przyczynia się do wydłużenia czasu prowadzonych postępowań. Szef Urzędu oświadczył, że skarżąca nie otrzymała wymaganej informacji o przyczynach wydłużenia postępowania, co spowodowało zrozumiałe zaniepokojenie dalszym losem złożonego środka zaskarżenia. Jednakże organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. W szczególności dokonano reorganizacji struktury Departamentu Legalizacji Pobytu powołując dodatkowy III Wydział Postępowań Odwoławczych oraz pozyskano dodatkowych pracowników z innych niż Departament Legalizacji Pobytu jednostek organizacyjnych Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto z dniem 15 stycznia 2019 r. powołane zostały także dodatkowe Zespoły mające usprawnić zarządzanie stale rosnącą ilością spraw (Zespół Wstępnej Weryfikacji, Zespół do Spraw Ponagleń, oraz dwa Zespoły Obsługi). Do zadań zespołów należy m.in. rozpatrywanie ponagleń, weryfikacja terminowości i formalnej poprawności wniesionych środków zaskarżenia, wydawanie rozstrzygnięć o charakterze formalnym (art. 134 k.p.a.) oraz wykonywanie innych zadań zleconych przez kierownictwo Departamentu stosownie do aktualnych potrzeb. Działania takie, mając na uwadze ogólną ilość spraw, nie mogły jednak spowodować natychmiastowej poprawy terminowości ich rozpatrywania. Pomimo utworzenia nowych jednostek wewnętrznych oraz zatrudnienia dodatkowych pracowników nie było możliwe dotychczas niezwłoczne skrócenie terminów prowadzenia postępowań w sytuacji stałego i znacznego przyrostu ich ilości. Mając na uwadze powyższe okoliczności Szef Urzędu przyznał rację stronie skarżącej, że postępowanie odwoławcze toczy się zbyt długo z naruszeniem art. 35 k.p.a. Jednak uchybienie to w ocenie Szefa Urzędu nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie od dnia zwrotu akt przez Wojewodę do dnia złożenia skargi upłynęło ok. 4 miesiące. Jednak Szef Urzędu począwszy od 2014 r. notuje znaczący wzrost ilości rozpoznawanych spraw, a ilość postępowań, którymi zajmuje się Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców, przewyższa realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw przez organ odwoławczy. Powyższa okoliczność ma charakter obiektywny i nie wynikała z zaniedbań, czy złej woli organu. W świetle powyższych wyjaśnień rozpoznawanie odwołania skarżącego nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W kontekście wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Szef Urzędu podniósł, że strona skarżąca nie wskazała sposobu wyliczenia żądanej sumy pieniężnej ani w żaden inny sposób nie uzasadniła wniosku o jej przyznanie. W ocenie organu odwoławczego decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z ostrożności procesowej Szef Urzędu zwrócił uwagę, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie wstąpił. Postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie nie było przewlekane celowo, ani taki stan rzeczy nie był skutkiem złej woli organu odwoławczego. Szef Urzędu podkreślił, iż podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw, jednak działania takie, mając na uwadze ogólną ilość spraw oraz ciągły przyrost ich ilości, nie mogły spowodować natychmiastowej poprawy terminowości ich rozpatrywania. III.3. Pismem z 23 stycznia 2020 r. Szef Urzędu uznał ponaglenie za uzasadnione. Wyjaśnił, że przyczyną bezczynności w rozpatrywaniu spraw jest obiektywna niemożność udźwignięcia przez obecny zasób kadrowy Departamentu Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców wzrostu liczby spraw do realizacji. Liczba spraw jednocześnie rozpatrywanych przez pracowników, a także liczba interwencji, ponagleń i skarg przekracza możliwość podejmowania czynności niezwłocznie po ich wpływie do organu odwoławczego. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy się odnieść do konsekwencji wydania przez Szefa Urzędu w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt czasowy. Orzeczenie to kończy postępowanie przed organem zainicjowane przedmiotowym odwołaniem. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak oddalenia a limine skargi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega bowiem oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie, w tym wydał decyzję lub postanowienie kończące postępowanie (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem skarga wpłynęła do organu w dniu 7 października 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2019 r. IV.3. Następnie należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.4. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). W niniejszej sprawie strona zarzuciła zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Ewentualne błędne zakwalifikowanie stanu sprawy przez skarżącą jako przewlekłość albo bezczynność pozostaje bez wpływu na zasadność skargi. W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). W szczególności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawie administracyjnej. W sytuacji objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu strona inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażającego na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum, dabo tibi ius; por. np. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14; z 28 kwietnia 2015 r., II GSK 622/14, CBOSA; z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 - CBOSA). Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Analiza akt sprawy wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania (w podanym wyżej rozumieniu). W realiach niniejszej sprawy Szef Urzędu prowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające po otrzymaniu akt wraz z prawomocnym wyrokiem WSA, jednak przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu były zbyt długie. Zdaniem Sądu, trafnie zarzucono w skardze, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia miesięcznego terminu na wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 k.p.a.). Również strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do wydłużenia postępowania. Dopiero wniesienie ponaglenia, a następnie skargi, zmobilizowało organ do wydania decyzji. Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., I FSK 2173/18 – CBOSA wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, VI wyd., Warszawa 2019, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz lawinowy wzrost spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16 oraz wyrok NSA z 29 maja 2019 r., I OSK 2894/17 - CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości to kategoria obiektywna, niezależna od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.5. Sąd uznał równocześnie, że przewlekłość postępowania organu odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że na dzień wniesienia skargi organ odwoławczy pozostawał w bezczynności około trzy miesiące, zaś do dnia wydania ostatecznej decyzji upłynęły jeszcze kolejne dwa. W ocenie Sądu ww. uchybienie nie wynikało z winy poszczególnych funkcjonariuszy Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ale z obiektywnych przesłanek w postaci lawinowego wzrostu spraw dotyczących legalizacji pobytu. Okres ten nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, mając na zwłaszcza na uwadze stopień skomplikowania sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 2546/19, CBOSA). Trzeba też zauważyć, że kategoria rażącego naruszenia prawa znaczenie przede wszystkim w aspekcie ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej pracownika względem Skarbu Państwa i nie rzutuje ona na prawa strony do domagania się odszkodowania od Skarbu Państwa w związku ze stwierdzoną bezczynnością lub przewlekłością. Sąd miał również na uwadze, że Szef Urzędu załatwił sprawę niezwłocznie po wniesieniu skargi IV.6. Sąd uznał natomiast za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, albowiem sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. Kwestie te rozpoznają sądy powszechne w procesie. Sąd administracyjny nie ma zresztą narzędzi procesowych służących do ustalenia odszkodowania zgodnie z regułami obowiązującymi w prawie cywilnym (zob. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącej, a także okres trwania postępowania odwoławczego (trzeba przy tym pamiętać, że poprzednia decyzja Szefa Urzędu została uchylona przez sąd administracyjny), kwota 1000 zł jest kwotą adekwatną. Z jednej strony należy wziąć pod uwagę, że kwota ta nie ma charakteru symbolicznego. Z drugiej stron Sąd miał na uwadze, że przewlekłość nie została zawiniona (w ujęciu subiektywnym) przez pracowników organu. Czynienie przez skarżącą odmiennych sugestii nie ma jakiekolwiek oparcia w aktach sprawy. W szczególności brak dowodów na celowe przewlekanie postępowania przez Szefa Urzędu (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). Istotne jest również, że Szef Urzędu załatwił sprawę po wniesieniu skargi oraz zgodnie z wnioskiem strony. Natomiast stwierdzenie przewlekłości (pkt 1 wyroku) otwiera skarżącej drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 k.c. w zw. z art. 448 k.c.). Wówczas skarżąca będzie zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy miedzy szkoda a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 k.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji. IV.7. Podniesiona w skardze kwestia niewykonania wyroku sądu administracyjnego w zakresie zasądzonych tam kosztów postępowania pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zasygnalizować tylko należy, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego w części zasądzającej koszty postępowania stanowi tytuł egzekucyjny (art. 781 § 2 k.p.ac.). IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł. IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.