IV SAB/Wa 611/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 marca 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca P.S.; 2. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania opisanego w punkcie 1 (pierwszym); 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 2 (drugim) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej A.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A.R., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] A.R., w dniu 14 sierpnia 2025 r. wystąpił do Wojewody M. o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca – P.S.. A.R. w dniu 25 września 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody M. w rozpatrzeniu powołanego na wstępie wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji pomimo upływu terminu określonego w ustawie przez co dopuścił się bezczynności. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda M. dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie wskazanym przez Sąd; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda M., po rozpatrzeniu sprawy z wniosku z 14 sierpnia 2025 r., decyzją z 22 października 2025 r., znak [...], działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca (typu A) nr [...]. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z 23 października 2025 r. Wojewoda M. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśniając przyczyny bezczynności, Wojewoda stwierdził, że wnioski o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców są rozpatrywane w najszybszym możliwym terminie. Podniósł, że podjął szereg czynności niezbędnych dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, czynności te nie miały charakteru pozornego. Nie można zatem mówić o bezczynności organu, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Wojewoda zaznaczył, że podejmuje wszelkie możliwe działania służące jak najszybszemu załatwieniu sprawy, co miało miejsce również w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu rozpatrywania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu i z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Wojewoda dodał, że znaczna ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, zmiany w przepisach prawnych dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców oraz niedostosowanie systemów teleinformatycznych, za które odpowiada minister właściwy do spraw pracy oraz przerwy w ich działaniu, spowodowały opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Wojewoda stwierdził, że wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, udzielenia odpowiedzi, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma). Wojewoda stanął ponadto na stanowisku, że złożenie przedmiotowej skargi na bezczynność ma na celu jedynie wymuszenie na organie administracji podjęcia w sprawie działań poza kolejnością wpływu wniosku, a w konsekwencji procedowania wniosków, kosztem innych pracodawców. Powyższe działanie miałoby również wymusić na organie administracji procedowanie wniosków w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. Wojewoda podkreślił, że podjęcie działań w sprawie skarżącego poza kolejnością procedowania wniosków byłoby działaniem organu na szkodę pozostałych pracodawców, których wnioski wpłynęły do Wojewody M. przed wnioskiem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w całości popiera i przyjmuje za własne poglądy, wyrażone w analogicznych sprawach ze skargi skarżącego, przez inne składy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie m.in. w sprawach o sygn. akt IV SAB/Wa 609/25, IV SAB/Wa 610/25). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 621 – dalej "uwppc"), zezwolenie na pracę wydaje się, odmawia się jego wydania lub uchyla się w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych – przyp. Sądu) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika z art. 7 ust. 4 uwppc, przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26 uwppc, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa, stronie nie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość do organu wyższego stopnia. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych sprawach nie wymaga poprzedzenia ponagleniem. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca "bezczynność" i "przewlekłość" należy rozumieć inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów K.p.a., w których określono m.in. terminy załatwiania spraw. W okolicznościach rozpoznanej sprawy należało zatem podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA z 2020 r. nr 6, poz. 79), zgodnie z którym, skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez bezczynność organu w tej sprawie należało zatem rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się w szczególności terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, (...) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W przedmiotowej sprawie Sąd, w wyniku dokonanej analizy akt sprawy, stwierdził, że Wojewoda M. dopuścił się bezczynność. Z akt wynika i nie jest sporne między stronami, że postępowanie w sprawie wniosku A.R. o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca zostało wszczęte w dniu 14 sierpnia 2025 r. Ani akta sprawy, ani analiza przepisów uwppc, na podstawie których Wojewoda rozpatrywał wniosek skarżącego, nie daje podstaw, by uznać sprawę wszczętą tym wnioskiem za szczególnie skomplikowaną. W tej sytuacji Wojewoda powinien był załatwić sprawę w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), albo na podstawie art. 36 § 1 lub 2 k.p.a. zawiadomić skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji nie załatwił sprawy we wskazanym terminie, ani nie skierował do A.R. zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 k.p.a., wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wniosek rozpatrzył dopiero decyzją (zezwoleniem) z dnia 22 października 2025 r., a zatem po upływie terminu do jego wydania. Wojewoda dopuścił się więc bezczynności w rozpatrzeniu wniosku A.R. o udzielenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. Nie mogły skutkować oddaleniem skargi podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane ze znaczną ilością prowadzonych postępowań, zwiększającym się wpływem korespondencji, w tym pism procesowych składanych w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez Wojewodę M., czy trudnościami organizacyjnych związanymi z niedostosowaniem systemów teleinformatycznych do zmian w przepisach dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców. Ocena stanu "bezczynności" ma bowiem charakter zobiektywizowany, odnoszący się do kryterium czasu. Jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (w okolicznościach rozpoznanej sprawy w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (w okolicznościach rozpoznanej sprawy nie wyznaczono terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), to dopuścił się bezczynności. O ile przed upływem terminu załatwienia sprawy organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 lub 2 k.p.a., to przyczyny zwłoki nie mogą "uwolnić" go od zarzutu bezczynności. Stwierdzonej w przedmiotowej sprawie bezczynności nie można jednak uznać za rażąco naruszającą prawo. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności będzie naruszeniem rażącym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci zwłoki organu w załatwieniu sprawy wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt Il OSK 151/21, 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań, czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa. W przedmiotowej sprawie samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy wyniosło dwa miesiące. Po otrzymaniu przedmiotowej skargi organ wydał wnioskowane zezwolenie. Nie ma więc podstaw, by stwierdzić, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby zastosowania, ani co do rodzaju zastosowanego środka. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając z kolei powyższe, należy stwierdzić, że chociaż Wojewoda dopuścił się trwającej półtora miesiąca bezczynności, to po złożeniu skargi niezwłocznie podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy i ostatecznie uwzględnił wniosek skarżącego, udzielając wnioskowanego zezwolenia dwa tygodnie i trzy dni po upływie maksymalnego dopuszczonego przez ustawodawcę w przepisach k.p.a. dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), dwa tygodnie i jeden dzień po otrzymaniu przedmiotowej skargi na bezczynność i tydzień i jeden dzień od uzupełnienia wniosku przez skarżącego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił też przyczyny opóźnień w rozpatrywaniu spraw w postaci znaczącego wzrostem liczby wpływających wniosków, niedostosowania systemów teleinformatycznych, za których działanie odpowiedzialny jest minister właściwy do spraw pracy, do zmian w przepisach, a także przerw w działaniu tych systemów. W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia o zastosowaniu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w 1 sentencji 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji; 4. na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji; 5. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Objęły one uiszczony wpis od skargi (100 zł). Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.