IV SAB/Wa 562/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do wydania aktu w sprawie z wniosku R. N. z dnia 26 listopada 2025 r. o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca M. C.; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku wskazanego w pkt I wyroku; III. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie II wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej R. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest przewlekłość Wojewody M., rozpatrywana na skutek wniesienia skargi H. N.R.N. (powoływanego niżej jako Skarżący) na bezczynność postępowania, prowadzonego przez Wojewodę M., w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca pana [...]., ob. N.. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 26.11.2025 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl wpłynął wniosek pracodawcy ul. S.[...] lok. [...], [...] W. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca p. [...], ob. N., na stanowisko: kelner, na okres ważności od 17.12.2025 r. do 16.12.2028 r. Ponieważ wniosek posiadał braki formalne, w dniu 30.01.2026 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej k.p.a.) organ wezwał do ich usunięcia. Pismo zostało skutecznie doręczone w tym samym dniu. W dniach 6.02.2026 r., 11.02.2026 r. oraz 17.02.2026 r. wpłynęły korekty podania, do których załączono wymagane dokumenty. Wojewoda M. dokonał analizy posiadanego materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanek do wydania zezwolenia na pracę oraz dopełniania obowiązków związanych z prowadzeniem działalności i powierzeniem pracy innym osobom i 19.02.2026 r. i wydał zezwolenie na pracę na rzecz podmiotu powierzającego pracę ww. cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (typu A) nr [...]. W trakcie trwania postępowania w dniu 28.01.2026 r. do Wojewody M. za pośrednictwem ePUAP wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę M. w zakresie wydania zezwolenia na pracę typu A [...]". Skarżący zarzuca naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto Skarżący żąda zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; przyznania sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 P.p.s.a., jak również zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazuje, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a.; nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpoznania wniosku w postaci zawiadomienia o wszczęciu postępowania, poinformowania o planowanym terminie rozpoznania wniosku i przyczynie zwłoki w rozpoznaniu wniosku, a przekroczenie terminów ustawowych jest oczywiste i znaczne, co uzasadnia stwierdzenia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 4. doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1513). Ponadto Skarżący żądał zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; przyznania sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 P.p.s.a., jak również zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazuje, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a.; nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpoznania wniosku i nie zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz nie poinformował o planowanym terminie rozpoznania wniosku i przyczynie zwłoki w rozpoznaniu wniosku, a przekroczenie terminów ustawowych jest oczywiste i znaczne, co uzasadnia stwierdzenia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Organ w odpowiedzi na skargę z 27 lutego 2025 r. wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w skardze zarzuty są nieusprawiedliwione. Wywodził, że samo wniesienie podania o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca nie skutkuje jego automatycznym wydaniem. Wszystkie wnioski każdorazowo wymagają zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia, często przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie. Nie można – w ocenie Wojewody - mówić o bezczynności organu, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania, bowiem organ podejmuje wszelkie możliwe działania, służące jak najszybszemu załatwieniu sprawy, co miało miejsce również w przedmiotowej sprawie, co jednak nie może naruszać obowiązku realizowania spraw zgodnie z ich kolejnością wpływu, w myśl art. 8 § 1 K.p.a. Wojewoda dodał, że ustawodawca w art. 27 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025, poz. 621) wprost wskazał kolejność uwzględniania wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Przedmiotowy wniosek nie dotyczył okoliczności wskazach w art. 27 tej ustawy, w związku z czym organ nie miał podstaw do rozpatrzenia sprawy poza kolejnością. Odnosząc się z ostrożności procesowej do kwestii wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej, Wojewoda uznał go za nieuzasadniony, np. przywołaniem konkretnej straty poniesionej przez Skarżącego. Nadto wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Zarządzeniem z 19.05.2026 r. Sąd zmienił przedmiot sprawy z bezczynności na przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a środki dyscyplinujące, które pozostają w dyspozycji Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. II. Sąd przypomina, że w myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a., bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei przewlekłość postępowania ma miejsce kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Podkreślić trzeba, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20.04.2017 r., II OSK 255/16; 21.09.2018 r., I OSK 16/17; 18.09.2019 r., II OSK 1290/19, CBOSA). Zauważyć należy, że w kwestii przewlekłości wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.02.2024 r., sygn. akt III OSK 6632/21 wskazując, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 29.02.2024 r, sygn. akt III OSK 6632/21, Legalis nr 3059509). W podobnym tonie wypowiedział się NSA w wyroku z 10.09.2025 r. w sprawie II OSK 673/25, CBOSA wskazując, że pojęcie przewlekłości postępowania tyczy się opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał również rozróżnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania od skargi na bezczynność wyjaśniając, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje, że załatwia on sprawę dłużej, niż było to niezbędne (wyrok NSA z 1.09.2023 r, sygn. akt I OSK 524/23, Legalis nr 2980790). W rozpatrywanej sprawie w dniu 26.11.2025 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl wpłynął wniosek pracodawcy o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca p. [...], ob. N., na stanowisko: kelner, na okres ważności od 17.12.2025 r. do 16.12.2028 r. Ponieważ wniosek posiadał braki formalne, w dniu 30.01.2026 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej k.p.a.) organ wezwał do ich usunięcia. Pismo zostało skutecznie doręczone w tym samym dniu. W dniach 6.02.2026 r., 11.02.2026 r. oraz 17.02.2026 r. wpłynęły korekty podania, do których załączono wymagane dokumenty. Wojewoda M. 19.02.2026 r. wydał zezwolenie na pracę na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę ww. cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (typu A) nr [...]. W ocenie Sądu zaistniała przewlekłość postępowania (a Sąd zmienił przedmiot sprawy z bezczynności na przewlekłość postępowania) uznając, że dokonywanie czynności przez organ w postaci prowadzenia korespondencji ze Stroną nie uzasadnia dostrzeżenia bezczynności organu w jej klasycznym ujęciu. Z uwagi na fakt, że wniosek został już rozpoznany, bowiem 19.02.2026 r. organ wydał decyzję z wniosku Skarżącego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku (pkt I sentencji wyroku). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przywołane daty stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić, że postępowanie prowadzone było z niewielką przewlekłością na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt II wyroku). W świetle przytoczonego orzecznictwa bierność (opieszałość) Wojewody w podejmowaniu czynności w przedmiotowej sprawie, jak i w samym wydaniu decyzji jawi się bowiem jako przewlekłe prowadzenie postępowania, co słusznie wywodziła Skarżąca. Zdaniem Sądu argumentacja przytoczona przez organ w odpowiedzi na skargę nie może zaś stanowić usprawiedliwienia w zakresie czasu oczekiwania na wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Stąd problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie może też być sposobem na uniknięcie odpowiedzialności, za nieefektywne prowadzenie postępowania. IV. Wspomniany wyżej art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania do jednoczesnego stwierdzenia, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę w tym zakresie determinuje okoliczność braku ustawowych kryteriów zdefiniowania rażącego naruszenia prawa. Dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, podstawowe znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., I OSK 2333/22, CBOSA). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie stan przewlekłości działania organu bez wątpienia wystąpił, jednak nie był na tyle długi, by stwierdzić rażące naruszenie prawa. W konsekwencji na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd przyjął, iż stwierdzona przewlekłość działania organu nie zaistniała z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). V. W związku z nierażącym charakterem stwierdzonej przewlekłości, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd uznał o niezasadności zasądzenia sumy pieniężnej (pkt IV wyroku), upatrując owej niezasadności na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w braku wykazania straty. Skarżący nie wskazał bowiem jakie faktycznie koszty poniósł w konsekwencji niewielkiej opieszałości organów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a., które stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19.05.2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Jednocześnie środek prawny, polegający na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28.02.2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. W sprawie nie wykazano żadnej szkody ani uszczerbku, a jedynie potencjalne skutki związane z brakiem zatrudnienia cudzoziemca. Nie wskazano też, jakie straty nastąpiły w działalności skarżącej, a o tych informuje pełnomocnik formułując wniosek. VI. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt V. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., na które to koszty składa się wpis od skargi (100 zł), 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika, które Sąd zasądził, mając na uwadze § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych i 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.