IV SAB/Wa 537/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Aleksandra Westra (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca F. F.; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu sprawy, o której mowa w pkt I. wyroku; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt II. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, pismem z dnia 15 listopada 2024 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła skargę na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla F. F. Strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie czternastu dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy; przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Organowi zarzucono naruszenia art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu strona wskazała, że skarżąca złożyła. wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, co spowodowało wszczęcie postępowania w sprawie. Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie zawiadomił strony o zwłoce i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, co doprowadziło do zaistnienia bezczynności. Wskazano również, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, ponieważ podejmowane przez organ czynności miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. W ocenie strony naruszenie przepisów ma charakter rażącego naruszenia prawa z uwagi na wielokrotne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, a trudności kadrowe istniejące do 2014 r. nie mogą usprawiedliwiać zaniedbań organu. Powołano, że suma pieniężna będzie stanowiła zadośćuczynienie dla strony za tak długie oczekiwanie na załatwienie sprawy i brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a grzywna będzie miała charakter dyscyplinujący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, a w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca bezczynność bądź przewlekłość organu, a tym bardziej ich rażąca forma. Organ powołał, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie. Organ podjął szereg czynności niezbędnych dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, czynności te nie miały charakteru pozornego a załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu realizowania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu. Organ zauważył, że pełnomocnik skarżącego ma świadomość zarówno co do faktu wydłużonego czasu procedowania wniosków wynikającego ze wzmożonej liczby wniosków złożonych za pośrednictwem systemu [...].gov.pl oraz operatorów pocztowych, Kancelarii Głównej tutejszego Urzędu oraz platformy ePUAP. Organ podkreślił, że aktualnie ilość wniesionych w 2024 r. wniosków o wydanie zezwoleń na pracę odpowiada całorocznemu wpływowi podań w całym 2023 r. Taki wzrost liczby składanych wniosków, które wymagają zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia spowodował opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Ponadto odnotowywany jest wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji czy interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma). Organ stwierdził, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest całkowicie bezzasadny i w jego uzasadnieniu nie wykazano żadnej straty reprezentowanego podmiotu, szkody ani uszczerbku. W odniesieniu do wniosku o zasądzenie kosztów organ powołał, że pełnomocnik skarżącego wniósł w ostatnim czasie kilkadziesiąt skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców. Wszystkie skargi są analogicznej treści, co daje podstawę do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 9 października 2024 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl wpłynął wniosek spółki [...] o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla F. F.. ob. [...], na stanowisko spawacz, na okres od 15 listopada 2024 r. do 14 listopada 2025 r. Do wniosku załączono niekompletnie wypełnione oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2024 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r.. poz. 572.). W dniu 26 listopada 2024 r. do Wojewody [...] wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 29 listopada 2024 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. do dostarczenia skanu/pliku podpisanego podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy. W dniu 2 grudnia 2024 r. skarżący dokonał korekty wniosku załączając nowe oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W dniu 9 grudnia 2024 r. do organu wpłynęła kolejna korekta podania z załączonym oświadczeniem podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi datowanym na dzień 9 grudnia 2024 r., podpisanym przez członka zarządu spółki [...]. Jednocześnie strona dokonała korekty okresu, na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W dniu 10 grudnia 2024 r. Wojewoda [...] wydał zezwolenie na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A nr [...] dla cudzoziemca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024.935 tj.) sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z uwagi na fakt, że wniosek został rozpoznany i w dniu 10 grudnia 2024 r. zostało wydane przez organ rozstrzygnięcie kończące postępowanie w I. instancji, w pkt I. wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, to stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania. Wniosek wpłynął do organu w dniu 9 października 2024 r. a decyzja organu została wydana 10 grudnia 2024 r. Niewątpliwie więc organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., nie zawiadomił w tym terminie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Tym samym doszło do bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaniechanie organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r. I OSK 521/24, Lex nr 3765424) za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie można zatem całkowicie wykluczyć sytuacji, w których trudna sytuacja organizacyjna w organie, skutkująca brakiem możliwości bezzwłocznego załatwienia sprawy, winna być oceniona jako okoliczność nie naruszająca rażąco terminów do załatwienia sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania. Termin do rozpoznania wniosku upłynął 9 listopada 2024 r. a organ wydał decyzję 10 grudnia 2024 r., jeden dzień po ostatniej korekcie wniosku dokonanej przez stronę. Uwzględniając znaczne obciążenie pracą organu, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania a bezczynność organu trwała, po odliczeniu miesięcznego ustawowego terminu na załatwienie sprawy, przez okres jednego miesiąca. Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku). W odniesieniu do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania to pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 17 maja 2024 r. III OSK 1535/22, Lex nr 3721096). Z analizy akt sprawy wynika, że organ nie podejmował żadnych czynności od wpływu wniosku do 29 listopada 2024 r. W dniu 10 grudnia 2024 r. Wojewoda [...] wydał zezwolenie na pracę. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że organ podejmował pozorne, nieistotne czynności w sprawie, czy też bezzasadnie przedłużał termin załatwienia sprawy. W sprawie nie miała miejsce przewlekłość postępowania tylko bezczynność. Sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z trudnościami kadrowymi oraz znaczącą liczbą wpływających spraw. Okoliczności te nie mogą co prawda usprawiedliwiać zaistniałej w sprawie bezczynność, niemniej są jednak obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak również i na ocenę zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, wymierzenia grzywny i ich miarkowania. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 12 września 2024 r. I OSK 978/24, Lex nr 3763765), przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej, jak też wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniający przyznanie sumy pieniężnej, a wskazujących na doznanie jakiejś krzywdy bądź straty czy też szkody a na dzień wydawania wyroku organ wydał decyzję. Również z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie było podstaw do wymierzenia grzywny. Z tych względów w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt V. sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W sprawie nie zaistniały żadne przesłanki uzasadniające przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości biorąc pod uwagę przedmiot i charakter sprawy w powiązaniu z nakładem pracy pełnomocnika. W odniesieniu natomiast do stanowiska organu to wskazać należy, że w orzecznictwie NSA odróżnia się sytuację, w której ten sam pełnomocnik reprezentuje skarżącego w wielu identycznych sprawach od tej, gdy ten sam pełnomocnik reprezentuje różnych skarżących w podobnych sprawach z tego względu, że specjalizuje się w prowadzeniu określonej kategorii spraw. Miarkowanie kosztów nie ma natomiast zastosowania do spraw, w których pełnomocnik reprezentuje różnych skarżących w różnych sprawach (por. postanowienia NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OZ 237/21).