IV SAB/Wa 464/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpatrzenia odwołania B. K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2018r., znak: [...], II. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej B. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 11 września 2018r. B. K. (dalej: skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes Wód) w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z [...] lipca 2018r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia zasypanego rowu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podał, że od chwili przesłania odwołania z dnia [...] lipca 2018r. do organu odwoławczego minął ponad miesiąc, a organ nie tylko nie załatwił, ale nie wykonał jakiejkolwiek czynności. Wskazał, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...] sierpnia 2018r., które zostało wniesione do organu w dniu 30 sierpnia 2018r. W skardze pełnomocnik skarżącej wniósł w pierwszej kolejności o uwzględnienie skargi w trybie autokontroli przez Prezesa Wód, a w przypadku niezałatwienia sprawy przez ten organ, wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność Prezesa Wód przez Sąd i o zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej domagał się stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wnioskował o przyznanie od Prezesa Wód na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Pełnomocnik złożył także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 597zł. Odpowiadając na skargę Prezes Wód wniósł o jej oddalenie. Prezes Wód wskazał, że na skutek wniesionego ponaglenia w dniu 30 sierpnia 2018r. organ po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, orzecznictwa i poglądów prezentowanych w piśmiennictwie dotyczących zakresu sprawy uchylił zaskarżoną ww. decyzję Starosty i skierował sprawę do ponownego rozpoznania do organu I instancji, tj. Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Prezes Wód uznał, że co prawda sprawa została merytorycznie rozpoznania w sposób prawidłowy i zasadny, niemniej jego zdaniem sprawę rozpoznawał niewłaściwy organ. Prezes Wód wyjaśnił, że rozpatrzenie odwołania wydłużyło się ze względu na znaczny stopień skomplikowania sprawy oraz niejasne brzmienie przepisów prawnych. Podkreślił również, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy nie wynikało z opieszałości organu lecz z konieczności zastosowania norm prawa administracyjnego, przede wszystkim zasady legalizmu. Prezes Wód stwierdził, że w niewielkim stopniu przekroczył termin określony w k.p.a., jednakże działał w dobrej wierze kierując się zasadą praworządności o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż prowadzone przez Prezesa Wód postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania dotknięte było bezczynnością. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2018r. załatwione zostało [...] września 2018r. (po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd). Zauważyć należy, że od chwili wpływu odwołania do organu (20 lipca 2018r.) do dnia jego rozpatrzenia, organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia, nawet po złożeniu przez stronę ponaglenia z art. 37 k.p.a. w dniu 30 sierpnia 2018r. Pozostawał zatem w bezczynności, bowiem odwołanie rozpoznał dopiero w dniu [...] września 2018r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. odwołania skarżącej z [...] lipca 2018r. Prezes Wód powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Prezesa Wód pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Konsekwencją rozstrzygnięcia odwołania skarżącej już po wniesieniu skargi, a tym samym zakończenie stanu bezczynności, jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zakresie zawartego w skardze żądania do zobowiązania Prezesa Wód do rozpatrzenia odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (postanowienia lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 listopada 2017r., sygn. akt IV SAB/Wa 233/17, z dnia 30 stycznia 2017r., sygn. akt IV SAB/Wa 363/16). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 20 lipca 2018r., tj. od dnia wpływu odwołania (wraz z aktami sprawy) od decyzji Starosty do dnia wniesienia skargi – 11 września 2018r. Odwołanie skarżącej zostało rozpoznane przez Prezesa Wód [...] września 2018r., zatem przed wpłynięciem skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a., bowiem organ rozpoznał sprawę po upływie ponad 2 miesięcy. Okoliczności te, nie pozwalają jednak na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu Sąd stwierdził, że niezasadnym jest - wbrew żądaniom skargi - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że odwołanie z [...] lipca 2018r. zostało już rozpoznane. Z tych samych przyczyn, Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania z urzędu organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny wynikającej z art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w punktach od I-IV sentencji. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd, orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).