IV SAB/Wa 43/20

Warszawa, 22 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia Marzena Milewska-Karczewska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na przewlekłość Ministra Finansów w przedmiocie wydania decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Finansów do rozpatrzenia sprawy; II. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu sprawy; III. stwierdza, że przewlekłość o której mowa w pkt II wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Finansów grzywnę w wysokości 5.000 (pięciu tysięcy) złotych;

Pismem z 5 grudnia 2019 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] (dalej: strona, skarżący) wniósł, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika skargę na bezczynność Ministra Finansów w rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przy zastosowaniu ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (znak sprawy: [...] (uprzedni znak: [...]). Pełnomocnik skarżącej wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego tj. decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...], - stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo opisała przebieg postepowania i czynności podejmowane przez ministra. Skarżący podniósł m.in., że trwające już blisko 9 lat postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły i nie odpowiadający dyspozycjom K.p.a. Wskazał przy tym, że rozdzielenie postępowania na dwa odrębne, również nie przyniosło spodziewanych rezultatów, gdyż decyzja co do udziału S. K. vel S. K. nadal nie została wydana, zaś w przypadku A. F., to mimo niemożności doręczenia mu korespondencji minister dysponuje innymi metodami, by móc osiągnąć progres w postępowaniu z jego udziałem. Dalej w uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ kilkukrotnie wyznaczał nowy termin zakończenia postępowania, podając te same przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z przepisów K.p.a. Wskazano, że w prowadzonych tego typu sprawach, usunięcie tych przeszkód poprzez ustalenie daty zgonu beneficjenta odszkodowania w drodze kwerendy na stronach internetowych, nie powinno napotykać większych trudności i postępowanie winno być już zakończone. Tak więc – zdaniem skarżącego - uzasadnione jest twierdzenie, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. co w konsekwencji powoduje, że minister pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie ministra w sprawie będącej przedmiotem skargi nie można mówić o bezczynności organu ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przebieg postępowania w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości w [...], al. [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...], w zakresie udziału we własności nieruchomości należącego do S. F. vel S. (S.) K., dowodzi, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji i w sprawie podejmowane były kolejne czynności w celu jej zakończenia, uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia. W toku postępowania Minister Finansów zgromadził materiał dowodowy, w tym przekazywany przez strony postępowania. Postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. z przyczyn wynikających z okoliczności sprawy, to jest jej skomplikowanego charakteru oraz konieczności pozyskania za pośrednictwem polskiej placówki dyplomatycznej w [...] akt zgromadzonych przez Komisję w postępowaniu w sprawie roszczenia S. K. oraz przeprowadzenia analiz, a w szczególności w przedmiocie określenia wielkości udziału w nieruchomości objętego skutkami Układu. Po wykonaniu koniecznych czynności została wydana decyzja kończąca postępowanie. Organ zwrócił uwagę na precedensowy charakter niniejszej sprawy, wymagający rozważenia znaczenia skutku Układu dla zastosowania ustawy z 1968 r. w sprawach dotyczących nieruchomości należących do obywateli [...], które po 1945 r. podlegały przepisom i działaniom administracji publicznej ograniczającym w bardzo wysokim stopniu możliwość korzystania z nich przez dotychczasowych właścicieli. Końcowo minister zaznaczył m.in. że w toku postępowania podejmował czynności uzasadniające jego przedłużenie i konieczne dla wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a także że sprawę załatwił poprzez wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] tym samym w jego ocenie przesłanki pozwalające na stwierdzenie bezczynności albo przewlekłości postępowania nie zostały spełnione, a tym bardziej uznać zaś nie można, że powyższe okoliczności nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest w pełni zasadna. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a.). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia wskazane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy przewlekłość postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 stycznia 2016 r. I OSK 2341/15, z 19 grudnia 2017r. I OSK 1039/17, z 25 stycznia 2018r. II GSK 3750/17). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i to w sposób rażący. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wydaną po wniesieniu skargi decyzją z [...] grudnia 2019 r. organ zakończył postępowanie w sprawie. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, że pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. (pkt I wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (postanowienia lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce a jeśli tak to czy z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Z nadesłanych przez ministra akt sprawy wynika, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 grudnia 2010 r. (data zawiadomienia), a zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] grudnia 2019 r., tj. po wniesieniu skargi ale przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. W trakcie toczącego się postepowania, które trwało bardzo długo (9 lat) organ podejmował czynności w sposób opieszały i w dużych odstępach czasu, a niekiedy pozostawał w rażącej bezczynności, np. pierwsze postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wydane zostało prawie po roku od dnia wszczęcia postepowania, tj. [...] października 2011 r. Zauważyć również trzeba, że od 3 grudnia 2011 r. do dnia 27 września 2018 r., tj. w okresie prawie 7 lat minister nie podejmował konkretnych czynności, które pozwoliłyby na szybkie zakończenie postepowania, jak również nie informował o przyczynach zwłoki i nie informował o terminach załatwienia sprawy, czym rażąco naruszył przepisy K.p.a. Aktywność organu ww. okresie sprowadzała się w zasadzie do zwracania się do skarżącego o przekazanie niezbędnych informacji o A. F. i udzielania odpowiedzi na pisma skarżącego dotyczące stanu sprawy. Organ sam z siebie nie starał się (przynajmniej nie wynika to z akt sprawy) uzyskać informacji od innych podmiotów/organów, które przyczyniłyby się do przyspieszenia rozpatrywania sprawy, ewentualnie pociągnęłyby inne działania organu. Zaznaczyć należy, że z akt administracyjnych nie wynika czy i kiedy organ wystąpił (za pośrednictwem placówki dyplomatycznej w [...]) o akta zgromadzone przez Komisję w postepowaniu w sprawie roszczenia S. K., oraz czy skutecznie monitował ich nadesłanie i ewentualnie kiedy, w jakich odstępach czasu. Przetłumaczone w dniu [...] kwietnia 2019 r. dokumenty organ także z dużym opóźnieniem bo dopiero w dniu 8 listopada 2019 r. przekazał stronie skarżącej co także świadczy o tym że działał opieszale. To samo dotyczy analizy już zgromadzonego materiału dowodowego. Rację należy przyznać stronie skarżącej że postępowanie było niewątpliwe prowadzone w sposób przewlekły i daleko odbiegający od zasad wynikających z K.p.a. Nie można zgodzić się z organem, że przyczyna braku zakończenia postepowania w terminie przewidzianym w K.p.a. wynikała z okoliczności sprawy jej skomplikowanego charakteru i koniecznością uzyskania dokumentów z [...]. W ocenie Sądu takie tłumaczenie organu jest zupełnie nieprzekonywujące. Nawet jeśli uznać, że niniejsza sprawa miała charakter skomplikowany i precedensowy, jak określił to organ, nie mniej nie uzasadnia to w żaden sposób, tak długiego czasu trwania postepowania - 9 lat - i to z ewidentnym naruszeniem przepisów postepowania administracyjnego m.in. art. 8 K.p.a., 12 K.p.a. oraz art. 35 i 36 K.p.a. Zdaniem Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi i stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że rozpatrując sprawę minister dopuścił się przewlekłego rozpoznania przedmiotowej sprawy. Przystępując do oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że organ prowadził postępowanie przez okres 9 lat, tj. w sposób oczywisty, bezsprzeczny i wielokrotny przekroczył terminy K.p.a. Powyższe okoliczności oraz to, że organ podejmował czynności bardzo opieszale, w dużych odstępach czasu – zdaniem Sadu - wystarczająco uzasadnia uznanie, że przewlekłość w niniejszej sprawie była rażąca. Mając na uwadze charakter powyżej stwierdzonych naruszeń Sąd uznał, że zasadnym jest z urzędu wymierzenie organowi grzywny w kwocie wskazanej w punkcie IV niniejszego wyroku, co w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący i represyjny środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych, rażących uchybień w przyszłości w sprawach indemnizacyjnych. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 i art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I-IV sentencji wyroku. ----------------------- 6