IV SAB/Wa 328/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. O. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Prezydenta [...] do zarejestrowania zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz wydania zamówionych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Prezydentowi [...], V. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z. O. wniósł 4 października 2017 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 4 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1967. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc o: 1) zobowiązanie organu - Prezydenta Miasta W. do załatwienia sprawy, tj. zarejestrowania zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz wydania zamówionych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, 2) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a., 3) zasądzenie kosztów postępowania. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Zgłoszenie pracy geodezyjnej dokonane przez Z. O., planowanej na nieruchomościach położonych w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...] zostało zarejestrowane pod nr [...] w systemie kancelaryjnym w dniu 4 września 2017 r. Z uwagi na okoliczność, że złożone zgłoszenie pracy geodezyjnej w pozycji 9 "Cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac geodezyjnych" zawierało 5 różnych celów wybranych z listy stanowiącej załącznik nr 1 do wzoru zgłoszenia, tj. (kolejność jak w zgłoszeniu pracy geodezyjnej): - 3. aktualizacja EGiB, - 10. mapa z projektem podziału, - 18. mapa do celów projektowych, - 19. geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych, - 20. wytyczenie obiektów budowlanych, skarżący został wezwany pismem z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], o wskazanie jednego celu pracy. W piśmie tym skarżący został poinformowany, że zgodnie z zapisem art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629, ze zm.) w zgłoszeniu prac geodezyjnych, poza innymi danymi, powinien być zawarty cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac. Pismo zawierało pouczenie, że niewskazanie właściwego celu w przeciągu 7 dni, będzie skutkować pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania. W dniu [...] września 2017 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na zwłoce w zarejestrowaniu zgłoszenia pracy geodezyjnej i wydania zamówionych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powołując się na art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2017 r. skarżący został poinformowany, że przepis, dotyczący możliwości wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa został zmieniony na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), który wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. i że zgodnie z powyższym instytucja możliwości wezwania na piśmie właściwego do usunięcia naruszenia prawa została uchylona. Jednocześnie organ szczegółowo odniósł się do treści przepisów wynikających z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i ponownie poinformował o potrzebie ustalenia jednego celu zgłoszonej pracy geodezyjnej. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na zwłoce w zarejestrowaniu zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz wydaniu zamówionych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dniu [...] września 2017 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] zażalenie na bezczynność organu I instancji. Zażalenie (ponaglenie) zostało przekazane do ODGiK. Zgodnie z treścią skargi, w dniu 3 października 2017 r., skarżący uzyskał ustną informację w Ośrodku Dokumentacji, że zgłoszenie nie zostanie zarejestrowane. W dniu 4 października 2017 r. skarżący wywiódł skargę do WSA w Warszawie wskazując, że bezczynność w zakresie zarejestrowania dokonanego zgłoszenia prac geodezyjnych uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej, wykonywania prac geodezyjnych objętych obowiązkiem zgłoszenia i pozbawia możliwości utrzymania. Skarżący wywodził, że brak jest podstaw prawnych do kwestionowania możliwości określenia w zgłoszeniu kilku celów prac godezyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podał, że organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności (milczenia organu), bowiem w przedmiotowej sprawie organ wezwał stronę do wykazania interesu prawnego, a następnie pisemnie odmówił wydania wypisu. Przy rozpatrywaniu zgłoszenia pracy geodezyjnej planowanej na nieruchomościach położonych w dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...] stwierdzono niezgodne z przepisem art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wykazywanie w poz. 9 zgłoszenia 5 różnych celów wybranych z listy stanowiącej załącznik nr 1 do wzoru zgłoszenia. Następnego dnia po złożeniu zgłoszenia pracy geodezyjnej, wystosowane zostało do skarżącego pismo, z prośbą o wskazanie jednego celu. Organ argumentował, że ponieważ skarżący nie wskazał jednego celu i dalej utrzymuje, że wpisanie wymienionych "celów jednostkowych" wynika z potrzeby kompleksowej obsługi geodezyjnej, dotychczas nie podjęto pracy przy przygotowywaniu dla skarżącego materiałów wymienionych w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. Ponadto, w ocenie organu, skarga powinna podlegać odrzuceniu, ze względu na brak złożenia przez skarżącego ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. I. Skarga zasługuje na uwzględnienie. II. Ramy prawne niniejszej sprawy określają przede wszystkim przepisy dotyczące bezczynności. W związku z tym wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga wniesiona w przedstawionym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący uczynił zadość temu wymogowi, bowiem w rozpatrywanej sprawie [...] września 2017 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa, a [...] września 2017 r. złożył zażalenie na bezczynność (teczka 1/1 akt administracyjnych). W ocenie Sąd nie jest istotna nazwa pisma dla uznania, że zostały spełnione wymogi formalne, lecz jego treść. W obu pismach skarżący w bezsprzeczny sposób zakwestionował brak działania organu domagając się merytorycznego rozpatrzenia zgłoszenia (wniosku) pracy geodezyjnej planowanej na nieruchomościach położonych w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...] zarejestrowanego w dniu 4 września 2017 r. Należy podkreślić, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). III. Drugim istotnym prawnym wyznacznikiem wyrokowania w tej sprawie są regulacje prawne, związane z jurydycznym znaczeniem art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który nie ogranicza wykonawcy zgłaszającego prace tylko do jednego celu, bo wówczas w treści przepisu słowo "cel", byłoby poprzedzone sformułowaniem "jeden" lub "tylko jeden". Zatem określenie "cel" nie może być arbitralnie zakwalifikowane, jako "jeden cel", bo takiego zapisu w ustawie nie ma. Ustawa nie pozwala organowi na ocenę tego "właściwego" celu pracy geodezyjnej. Jest to ingerencja w swobodę działalności gospodarczej wykonawcy prac. Potwierdzeniem dopuszczalności "wielu celów" w pozycji 9 druku zgłoszenia prac geodezyjnych jest treść innych przepisów, w szczególności: - art. 40d ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdzie w opisano sposób ustalenia opłaty za materiały z zasobu do wykonania prac geodezyjnych objętych jednym zgłoszeniem. Sformułowanie "prac" wyraźnie wskazuje na liczbę mnogą, czyli wiele celów oraz "jedno" zgłoszenie, - w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2014, poz. 924), w przypisach do załącznika nr, 1 czyli druku zgłoszenia prac geodezyjnych w pozycji 4 wskazano "należy wpisać cel/cele lub zakładany wynik/zakładane wyniki pracy wybrane z listy stanowiącej załącznik do wzoru". Przypomnieć należy, że podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, wobec czego wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, określanej dalej jako CBOSA). Dokonując wykładni przepisu prawa nie można więc poszukiwać sensu normy prawnej tylko na podstawie wybranego fragmentu interpretowanego przepisu. Ponadto przyjmując w procesie wykładni przepisu prawa racjonalność ustawodawcy, interpretator powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które stworzyłoby spójny i przejrzysty system prawny. Z tego względu w § 11 i § 23 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 283) zawarto zakaz powtórzeń i zakaz zamieszczania w aktach prawnych wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, tworzące wspólnie zasadę zamieszczania w aktach prawnych tylko takich wypowiedzi, które są niezbędne dla odtworzenia norm prawnych. Ta zasada stanowi zaś odpowiednik jednej z dyrektyw wykładni językowej, zgodnie z którą niedopuszczalne jest ustalanie znaczenia normy prawnej w taki sposób, aby pewne jej części były traktowane jako zbędne (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, str. 79-80; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, str. 150-152, [w:] G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna, 2010, LEX/el. 2010). W związku z powyższym przy interpretacji załącznika nr 1 do wzoru zgłoszenia nie można nie brać pod uwagę przywołanych przepisów, wskazujących na dopuszczalność ujęcia w zgłoszeniu wielu celów. Brak jest również przepisu, który zawierałby ujętą w sposób negatywny normę prawną, tj. zawierałby zakaz rozpatrzenia zgłoszenia w sytuacji zgłoszenia o treści takiej, jak sformułował ja skarżący. IV. Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje bowiem brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (vide: wyroki w sprawach o sygn. akt: II SAB/Wa 1133/15 z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 106/16 z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 72/16 z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 9/16 z dnia 27 października 2016 r., CBOSA). Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki bezczynności postępowania, bowiem nie rozpatrzył on przedmiotowego wniosku. V. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W związku z tym, że spór w sprawie dotyczył interpretacji przepisów, warunkujących rozpatrzenie przedmiotowego wniosku, Sąd uznał, że zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru. VI. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącego. VII. Na podstawie art. 149 § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny. VIII. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 i 3, § 1a, w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. (tryb uproszczony) i 120 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I-IV sentencji). Ponadto Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt V sentencji), na podstawie art. 200 P.p.s.a., zwracając koszty uiszczonego wpisu sądowego.