IV SAB/Wa 239/21

Warszawa, 9 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we [...] na przewlekłość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skargę oddala.

Skargą z [...] grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego), która wpłynęła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] grudnia 2020 r., Stowarzyszenie [...] z siedzibą we [...] zaskarżyło przewlekłość w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "1B.2 Etap I i Etap II Prace modernizacyjne na [...] granicznej w ramach Projektu Ochrony Przeciwpowodziowej w Dorzeczu [...] i [...]". Skarżący organowi zarzucił naruszenie art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, tj. prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w niezwłocznym, określonym terminie oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniach: [...] maja 2020 r., [...] czerwca 2020 r., [...] czerwca 2020 r., [...] sierpnia 2020 r., [...] sierpnia 2020 r., [...] września 2020 r., [...] października 2020 r. do GDOŚ wpłynęły odwołania: Klubu [...], [...] Organizacji [...], Stoyvarzyszenia [...]., Stowarzyszenia [...], Ministerium [...], Stoyyarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...]., Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Polskiego Klubu [...] oraz L. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2020 r. W dniu [...] października 2020 r. do GDOŚ wpłynęło ponaglenie skarżącej w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez GDOŚ ze względu na prowadzenie postępowania odwoławczego dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pismem z [...] października 2020 r. GDOŚ udzielił odpowiedzi skarżącej na ponaglenie. GDOŚ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania podjął szereg czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia i nie miały one charakteru działań zbędnych czy pozornych. Poza odwołaniem skarżącego Stowarzyszenia organ drugiej instancji rozpatruje w przedmiotowej sprawie również odwołania wniesione przez 11 innych podmiotów, w tym 8 pochodzących od stron [...], które GDOŚ sprawdził pod względem formalnym, a następnie podjął czynności w celu ustalenia, czy podmioty te posiadają interes prawny lub obowiązek statuujący przymiot strony postępowania. Odwołania oraz ich uzupełnienia wpływały do GDOŚ kilkukrotnie w okresie od [...] maja 2020 r. do [...] października 2020 r. Organ podkreślił, że z art. 138 § 1 k.p.a. wynika obowiązek łącznego rozpatrzenia wszystkich wniesionych w danej sprawie odwołań w jednym terminie. Ponadto dwukrotnie swoje stanowisko przedstawił również inwestor w pismach z [...] sierpnia 2020 r. oraz z [...] listopada 2020 r. W toku prowadzonego postępowania GDOŚ podjął szereg czynności w sprawie, m.in.: pismem z [...] sierpnia 2020 r. wezwał Polski Klub [...] do uzupełnienia braków formalnoprawnych odwołania, pismem z [...] września 2020 r. ponownie wezwał Polski Klub [...] do uzupełnienia braków formalnoprawnych odwołania, pismem z [...] października 2020 r. odpowiedział na ponaglenie skarżącego Stowarzyszenia, pismem z [...] października 2020 r. odpowiedział na ponaglenie [...] Organizacji [...], pismem z [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Strony [...] o informację odnośnie sposobu, w jaki po stronie [...] została podana do publicznej wiadomości informacja o wydanej decyzji i o możliwych środkach odwoławczych, pismem z [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzupełnienie odwołań przesłanych za pomocą platformy ePUAP, pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał stowarzyszenie [...] do uzupełnienia braków formalnoprawnych odwołania i przedłożenie tłumaczeń na język polski załączników dołączonych do odwołania i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał stowarzyszenie [...] do uzupełnienia braków formalnoprawnych odwołania i przedłożenie tłumaczeń na język polski załączników dołączonych do odwołania i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał Ministerium [...] do wykazania interesu prawnego, pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał stowarzyszenie [...] do uzupełnienia braków formalnoprawnych odwołania i przedłożenie tłumaczeń na język polski załączników dołączonych do odwołania i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał stowarzyszenie [...] do uzupełnienia braków formalnoprawnych odwołania i przedłożenie tłumaczeń na język polski załączników dołączonych do odwołania i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pismem z [...] sty cznia 2021 r. wezwał stowarzyszenie [...] do uzupełnienia braków formalnoprawnych odwołania i przedłożenie tłumaczeń na język polski załączników dołączonych do odwołania i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał stowarzyszenie [...] do uzupełnienia braków formalnoprawnych odwołania i przedłożenie tłumaczeń na język polski załączników dołączonych do odwołania i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał stowarzyszenie [...] do wykazania interesu prawnego, pismem z [...] stycznia 2021 r. zawiadomił o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania Polskiego Klubu [...], pismem z [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzupełnienie akt sprawy. Ponadto w toku postępowania GDOŚ zawiadomieniami: z [...] sierpnia 2020 r. oraz z [...] listopada 2020 r. informował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wskazując jako przyczynę opóźnienia skomplikowany charakter sprawy. GDOŚ podkreślił również, że w sprawie została zgromadzona znaczna ilość akt, które muszą być szczegółowo przeanalizowane i ocenione w trakcie postępowania. Poza przeprowadzeniem wyżej wymienionych czynności GDOŚ analizuje przedmiotową sprawę w całości pod kątem merytorycznym. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek zapewnienia stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest związany jedynie zarzutami podniesionymi w odwołaniach, ale obowiązany jest do przeanalizowania sprawy w pełnym zakresie. GDOŚ wyjaśnił również, że z uwagi na ograniczone zasoby kadrowe w GDOŚ przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych postępowań były traktowane jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności ich wpływu do urzędu, jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. W opinii GDOŚ, organ nie pozostaje także w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w [...] z [...] marca 2020 r. Oprócz skarżącej wnioski takie złożyli również: Klub [...], [...] Organizacja [...] oraz Ministerium [...]. Mając na uwadze, iż w odniesieniu do Ministerium [...] konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten jest stroną przedmiotowego postępowania, wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji będą mogły być rozpatrzone po uzyskaniu odpowiedzi tego wnioskodawcy na wezwanie GDOŚ i zgromadzeniu materiału dowodowego wyjaśniającego przedmiotowe okoliczności sprawy. W ocenie GDOŚ w sprawie podejmowane są następujące po sobie kolejne czynności procesowe, zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a niedotrzymanie ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy wynikało z przyczyn niezależnych od organu, jak i skomplikowanego charakteru sprawy. GDOŚ jako organ odwoławczy rozpatruje liczne sprawy z obszaru całego kraju, wśród których większość stanowią sprawy obszerne oraz o dużym poziomie skomplikowania, dokłada wszelkich starań w celu ich niezwłocznego załatwienia. GDOŚ wskazał również, że w związku z ogłoszeniem okresu stanu epidemiologicznego, nastąpiło czasowe ograniczenie pracy w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Związane ono jest z wprowadzeniem pracy zdalnej oraz z utrudnionym dostępem do obszernej dokumentacji, która jest niezbędna do weryfikacji przeprowadzonych w danej sprawie analiz w zakresie oddziaływania na środowisko, jak również analizą formalnoprawną odwołań. W opinii GDOŚ analizowane postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Termin zakończenia postępowania musi być określony i uzasadniony w świetle wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. Organ podejmuje niezbędne czynności w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy wynika z jej skomplikowanego charakteru oraz ograniczonych zasobów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zatem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia wskazane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy przewlekłość postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 stycznia 2016 r. I OSK 2341/15, z 19 grudnia 2017r. I OSK 1039/17, z 25 stycznia 2018r. II GSK 3750/17). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się nadto, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy w tym w oparciu o takie kryterium jak złożoność sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że postępowanie organu nie wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak wynika z akt sprawy, odwołania od decyzji RDOŚ w [...] z [...] marca 2020 r. wpływały do GDOŚ w przedziale czasowym od [...] maja 2020 r. do [...] października 2020 r. Ogółem wpłynęło 12 odwołań. Odwołania podmiotów strony [...] zawierają jednocześnie wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że z art. 138 § 1 k.p.a. wynika obowiązek łącznego rozpatrzenia wszystkich wniesionych w danej sprawie odwołań w jednym terminie. Przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołań, organ podjął czynności mające na celu sprawdzenie czy odwołania zostały wniesione w ustawowym terminie. Ponadto organ zobowiązany jest rozpoznać wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania, z czym wiązało się wezwanie poszczególnych podmiotów do uzupełnienia braków formalnych wniosków. W sprawie należy również zauważyć, że rozpatrzenie wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu I instancji może nastąpić dopiero po rozpatrzeniu wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postepowania złożonych przez podmioty niemieckie, które także złożyły wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji. W ocenie Sądu, organ w toku postępowania odwoławczego podejmuje czynności procesowe, które są niezbędne w sprawie, przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołań. Organ wywiązywał się w sprawie z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2020 r. organ poinformował strony, że sprawa nie mogła się zakończyć w terminie z uwagi na jej skomplikowany charakter i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do końca listopada 2020 r. Biorąc pod uwagę, że ostatnie odwołania wpłynęły do organu [...] października 2020 r. i zawierały wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie, dochowanie tego terminu nie było możliwe z przyczyn niezależnych od organu. Kolejnym zawiadomieniem z [...] grudnia 2020 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2020 r. Istotne w sprawie jest również to, jak podkreślił GDOŚ, że podejmując niezbędne w sprawie czynności procesowe, organ jednocześnie analizuje przedmiotowa sprawę w całości pod względem merytorycznym. Zgodzić się należy z organem, że ilość zgromadzonych akt sprawy, które muszą być szczegółowo przeanalizowane i ocenione przez organ w toku postępowania jest obszerna i obejmuje m.in.: raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obejmujący 529 stron tekstu, 474 strony załączników tekstowych oraz 103 strony załączników graficznych oraz uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wyjaśnienia inwestora (łącznie 8 segregatorów), 3 segregatory akt postępowania pierwszoinstancyjnego oraz 5 segregatorów zawierających zgłoszone uwagi i wnioski w trakcie tego postępowania, zaskarżoną decyzję - 187 stron, 12 odwołań zawierających zarzuty wraz uzasadnieniem, dotyczące raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, decyzji oraz postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, wraz z załącznikami, w tym sporządzonymi w języku [...]. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w dacie wniesienia skargi, tj. [...] grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego), jak również w dacie wyrokowania, nie można postawić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie nie było zawinione przez organ, podejmowane czynności procesowe nie miały charakteru czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.