IV SAB/Wa 203/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W. K. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "organ II instancji", "SKO") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "organ I instancji", "Zarząd Dzielnicy") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] (dalej: "decyzja nr [...]") ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. Zarząd Dzielnicy przekazał SKO odwołanie od decyzji nr [...]. Strona podała, że pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy nie została ona załatwiona, jak też nie wystosowano informacji, o której mowa w art. 36 kpa. Skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. złożył w SKO wniosek o przekazanie informacji o terminie załatwienia sprawy oraz o udostepnienie akt. Strona podała, że wobec braku jakiejkolwiek reakcji SKO, w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosła ponaglenie w trybie art. 37 kpa. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. strona złożyła "rozszerzenie zarzutów skargi", jak stwierdziła – w związku z nowymi okolicznościami zaistniałymi po dniu wniesienia skargi. W piśmie tym organowi zarzuciła: - celowe prowadzenie sprawy w sposób przewlekły, poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie pozornych i fałszywych zarzutów, wraz z celowo błędnymi zaleceniami odnośnie stosowania przepisów prawa, opartymi o fałszywe twierdzenia na temat orzecznictwa sądowego, co w przypadku zastosowania tych zaleceń przez organ I instancji będzie skutkowało wydaniem decyzji w sposób oczywisty niezgodnej z przepisami prawa i koniecznością zaskarżenia tej decyzji do SKO, - rażące naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej nieuzasadnienie odbiegającej od praktyki orzekania organu w tego rodzaju sprawach, na podstawie fałszywych twierdzeń zarówno co do treści i wniosków wynikających z orzecznictwa sądowego, jak również co do materiału dowodowego, - naruszenia art. 37 § 8 i art. 38 kpa wobec niepodjęcia żadnych działań, do których jest zobowiązany organ administracji zgodnie z tymi przepisami, pomimo wniesienia ponaglenia, - naruszenia art. 39 § 1 kpa, poprzez niestosowanie się do zasad prowadzenia korespondencji w sposób elektroniczny, - naruszenia art. 73 § 2 i art. 123 § 1 kpa, poprzez niewydanie uwierzytelnionej kopii, ani odpisu decyzji na uzasadnione żądanie strony, ani też nie wydanie postanowienia w sprawie odmowy wydania tegoż, - wydanie decyzji [...] z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji wskazał, że w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę ([...] luty 2020 r.), SKO nie pozostaje w bezczynności, gdyż w dniu [...] lutego 2020 r. wydało w sprawie [...] orzeczenie, którym to na podstawie art. 138 § 2 kpa w całości uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy. Odnośnie zarzutu skarżącego o uniemożliwieniu wglądu do akt, organ II instancji wskazał, że w aktach znajduje się takowa zgoda. Została ona wyrażona niezwłocznie po zapoznaniu się z wnioskiem. Nadto SKO wskazało, że wniosek o udostępnienie akt wpłynął w okresie, gdy Kolegium zmieniło siedzibę i wszelkie czynności były wykonywane z powodu przeprowadzki z opóźnieniem, a ponadto w styczniu 2020 r. sprawozdawca przebywał na dłuższym zwolnieniu lekarskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] lutego 2019 r. skarżący złożył w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w dniu [...] sierpnia 2019 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł odwołanie, które zostało przekazane do SKO w dniu [...] sierpnia 2019 r. (wpływ do organu II instancji: [...] września 2019 r.). W dniu [...] grudnia 2019 r strona złożyła do SKO wniosek o podanie informacji o terminie załatwienia sprawy toczącej się pod znakiem: [...] oraz o wgląd w akta. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez organ II instancji sprawy w terminie. W dniu [...] stycznia 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu II instancji. Kolejno w dniu [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł o umożliwienie mu przejrzenie akt. Akta zostały udostępnione w tym samym dniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa SKO uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność SKO w rozpatrzeniu odwołania skarżącego złożonego od decyzji Zarządu Dzielnicy nr [..] z dnia [...] lipca 2019 r. ustalającej warunki zabudowy. W tym zakresie skarga strony okazała się uzasadniona w części. Pozostałe zarzuty strony wyartykułowane w piśmie skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. W szczególności dotyczy to zarzutów strony związanych z zapoznaniem się przez skarżącego z decyzją organu odwoławczego wydaną w niniejszej sprawie w dniu [...] lutego 2020 r., znak [...]. W przeważającym zakresie skupiają się one na kwestionowaniu tego rozstrzygnięcia, a to nie może być przedmiotem postępowania toczącego się w niniejszej sprawie, tj. w sprawie bezczynności organu odwoławczego. Idąc dalej zaznaczyć należy, że z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do meritum należy podnieść, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną, lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu II instancji o umorzenie postępowania ze względu na wydanie w dniu [...] lutego 2020 r. decyzji oraz z uwagi na to, iż w dacie udzielania odpowiedzi na skargę ([...] luty 2020 r.) SKO nie pozostawało w bezczynności, Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie, kontroli podlegał okres od [...] września 2019 r. tj. od dnia wpływu akt z odwołaniem do organu II instancji – do dnia wniesienia skargi ([...]stycznia 2020 r.). Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał ustawowego terminu, czego sam nie kwestionował. Zwrócić należy jeszcze uwagę, że do czasu przesłania do Sądu akt ze skargą, organ w odpowiedzi na ponaglenie wskazał jedynie, że w dniu sporządzania odpowiedzi na skargę nie pozostawał w bezczynności, bowiem w dniu [...] lutego 2020 r. wydał decyzje. Ponadto organ zaznaczył, że w styczniu 2020 r. pracownik, będący sprawozdawcą w sprawie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Odnosząc się do powyższej argumentacji, Sąd wskazuje, że czasowa absencja pracownika nie powinna mieć wpływu na sposób i czas trwania załatwienia sprawy przez organ. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu (w tym pracowników) nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, a wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Na uwagę zasługuje także fakt, iż SKO od chwili otrzymania odwołania nie podjęło żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia sprawy, pomimo pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. Organ II instancji nie wyznaczył nawet terminu na załatwienie sprawy. W świetle powyższych ustaleń i uwzględniając fakt rozpoznania sprawy dopiero w dniu [...] lutego 2020 r. należy przyjąć, że organ II instancji dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, gdyż prowadzenie postępowania przez około 5 miesięcy nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie I. wyroku. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a p.p.s.a., należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w terminach wskazanych w k.p.a., jednak biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, przedmiot sprawy i okoliczności, które stanowiły przyczynę bezczynności, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę odwołania, a wniesieniem przez nią skargi w niniejszej sprawie oraz to, że stosunkowo szybo po wniesieniu skargi organ wydał decyzję w sprawie – nie ulega wątpliwości Sądu, że bezczynność ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w punkcie II. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie III. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczony przez niego wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.