IV SAB/Wa 19/20

Warszawa, 21 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na przewlekłość Ministra Finansów w przedmiocie wydania decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości I. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpatrzenia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu sprawy; III. stwierdza, że przewlekłość o której mowa w pkt II wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

Pismem z dnia 25 listopada 2019 r. Prezydent Miasta [...], reprezentujący Skarb Państwa (dalej jako Skarżący), działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Ministra Finansów (dalej także: Organ) postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przy zastosowaniu ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (znak sprawy: [...]). Sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak: [...] Minister Finansów Minister Finansów zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą Nr [...], przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Pismem z dnia 13 września 2017 r., znak [...], Urząd Miasta [...] (obsługujący Prezydenta Miasta [...]), poinformował, że prowadzone obecnie przez Ministra Finansów postępowanie administracyjne jawi się jako bezzasadne". Pismem z dnia 16 października 2O17 r. znak: [...] Minister Finansów zawiadomił o przedłużeniu do dnia 12 grudnia 2017 r. terminu zakończenia postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność pogłębionej analizy materiału dowodowego oraz ustalenia wszystkich stron postępowania. W dniu 11 stycznia 2018 r. Minister Finansów wystosował, na podstawie art. 50 w związku z art. 54 K.p.a. wezwanie do Urzędu Miasta [...] - Biura Przejmowania Mienia i Rewindykacji o przekazanie istotnych dla prowadzonego postępowania dowodów tj. będących ewentualnie w posiadaniu urzędu, informacji lub kopii dokumentów, dotyczących okoliczności wskazanych w tym piśmie. Na powyższe wezwanie Urząd Miasta [...] nie udzielił merytorycznej odpowiedzi, lecz pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w w/w piśmie z dnia 13 września 2017 r. Pismem z dnia 17 stycznia 2O18 r. znak: [...] Minister Finansów wskazał dzień 12 marca 2018 r. jako nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego, jako uzasadnienie podając konieczność ustalania kręgu stron postępowania oraz wyjaśniania rozbieżności w ustaleniach dotyczących dziedziczenia po pierwotnych właścicielach nieruchomości. Pismem z dnia 22 maja 2O18 r. znak: [...] Minister Finansów wskazał dzień 23 lipca 2018 r. jako nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego w celu opracowania i przeanalizowania otrzymanej ze Stanów Zjednoczonych Ameryki pełnej dokumentacji amerykańskiej Komisji Odszkodowawczej w sprawie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 24 sierpnia 2O18 r. znak:. [...] Minister Finansów wskazał dzień 28 lutego 2019 r. jako nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność poszukiwania aktu zgonu oraz następców prawnych osoby będącej beneficjentem odszkodowania. Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. znak [...] Minister Finansów wskazał dzień 30 sierpnia 2O19 r. jako nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego opierając uzasadnienie przedłużenia terminu zakończenia postępowania administracyjnego na tych samych podstawach jak w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. - z uwagi na konieczność poszukiwania aktu zgonu oraz następców prawnych osoby będącej beneficjentem odszkodowania. Zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2019 r. (data przekazania systemem EZD: 8.11.2019 r.), znak [...], Minister Finansów wskazał nowy termin zakończenia przedmiotowego postępowania. Pismo zostało odebrane przez stronę w dniu 8 listopada 2019 r. (godz. 11:13,UPP akta administracyjne, k.161) W dniu 8 listopada 2O19 r. (godz. Złożenia podpisu 13:34, k. 163 akt administracyjnych) Skarżący złożył do Organu ponagleni a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucił Ministrowi Finansów naruszenie przepisów zawartych w art. 35 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w przewidzianym ustawowo terminie ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a (bezczynność) względnie, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (przewlekłość). Podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwa od 2017 roku. Organ kilkukrotnie wyznaczał nowy termin zakończenia postępowania, podając te same przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, a podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Według Skarżącego, usunięcie przeszkód wskazywanych przez Organ tj. ustalenie daty zgonu beneficjenta odszkodowania w drodze kwerendy na stronach internetowych, nie powinno napotykać większych trudności i postępowanie winno być już zakończone. Zdaniem Skarżącego Organ dopuścił się także bezczynności w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, ponieważ Skarżący po wniesieniu ponaglenia nie otrzymał żadnej informacji od Organu, na jakim etapie jest postępowanie i kiedy można spodziewać się jego zakończenia. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego tj. decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...], 3) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art 119 pkt 4 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi wskazując na szczegółowy przebieg postępowania i podejmowane przezeń czynności. Wskazał, iż w jego ocenie w sprawie będącej przedmiotem skargi nie można mówić o bezczynności organu ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister Finansów wskazał na: przesłanki, na podstawie których wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, komplikacje występujące w toku sprawy. Zwrócił też uwagę, że analiza znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów i ocena ustalonego stanu faktycznego wymagała uwzględnienia szerokiego kontekstu systemowego i prawno-historycznego, do oceny możliwych sposobów interpretacji. Minister Finansów zauważył, że strony postępowania były informowane o stanie sprawy, a zawiadomienia na podstawie art. 36 § 1 Kpa wyjaśniały przyczyny przedłużenia zakończenia postępowania. W opinii Organu, jedną z przyczyn, iż przedmiotowe postępowanie jak dotąd nie zostało zakończone, jest także bierność Skarżącego, który odmawia aktywnego w nim uczestnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz.2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała tok instancyjny, poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z 8 listopada 2019 r. Uprawniało to skarżącą do wystąpienia ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzeni postępowania do sądu administracyjnego. Przystępując do rozpoznania sprawy na wstępie należy wskazać, iż w ocenie Sądu skargę należało zakwalifikować jako skargę na przewlekłość organu z uwagi na podniesione w niej zarzuty i tok postępowania przed organem, z którego wynika, że sprawa była przewlekana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 1) P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Wobec dalszego braku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, Sąd zobowiązał Organ do rozpatrzenia sprawy w terminie 2 (dwóch) miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku z aktami (punkt 1 sentencji wyroku). Termin ten uwzględnia niewątpliwie skomplikowany charakter sprawy. W tym miejscu Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ nie może tłumaczyć opieszałości w rozpoznaniu sprawy i braku wydania decyzji, tym, że strona postępowania uznała postępowanie jako bezzasadne (jak w piśmie Skarżącego z 13 września 2017 r.), ani tym, że stronie nie zależy na zakończeniu postępowania administracyjnego, ponieważ decyzja organu będzie miała charakter tylko deklaratoryjny. Jeżeli skarżony Organ na późniejszym etapie postępowania stwierdził, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.). W punkcie 2 i 3 sentencji wyroku Sąd orzekł, że Minister Finansów dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy postępowania zawarte w artykule 149 § 1 pkt 3) i § 1a P.p.s.a., przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nakładają na Sąd obowiązek stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, zgodnie z alternatywnym zarzutem Skarżącego zawartym w punkcie 2 skargi (s.4) stwierdził, że Minister Finansów dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, ponieważ postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sprawa bowiem została wszczęta w roku 2017 i przez okres blisko 3 lat nie doczekała się rozstrzygnięcia. Sąd zauważa przy tym, że Organ niewątpliwie, co wynika z akt sprawy, podejmował czynności w sprawie, jednak w dużych odstępach czasu, a czynności te miały, w ocenie Sądu, charakter pozorny i nie zmierzały bezpośrednio i szybko do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, iż z akt sprawy wynika, że w znacznej mierze czynności organu zostały ograniczone do wystosowywania kolejnych informacji o przedłużeniu terminu jej rozpoznania a nadto były one wystosowywane w okresie od jednego do kilku miesięcy po upływie uprzednio wyznaczonego terminu i stanowiły niejako odpowiedź na zapytanie prokuratora co do stanu sprawy. Przedstawiony w części historycznej stan faktyczny sprawy prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się przewlekłości postępowania ponieważ podejmował czynności w sposób nieefektywny, nie zachował ustawowych terminów zastrzeżonych do załatwienia sprawy – art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że dla sprawy skomplikowanej termin ten wynosi 2 miesiące. Co prawda organ informował o przedłużeniu czasu załatwienia sprawy to jednak nie na bieżąco. Nie rozstrzygnął także sprawy w wielokrotnie wskazywanych przez siebie terminach. Takie postępowanie organu, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Niewątpliwie Organ doręczał Skarżącemu zawiadomienia o których mowa w art. 36 K.p.a., jednak czynił to po znacznym upływie wyznaczonego przez siebie terminu do załatwienia sprawy. Argument Ministra Finansów, że w dniu 8 listopada 2019 r. zostało nadane do Skarżącego pismo zawiadamiające o wyznaczeniu kolejnego terminu zakończenia postępowania należy uznać za chybiony. Wyznaczony poprzednio termin do rozpoznania sprawy upłynął 30 sierpnia 2019 r. Stanowisko organu, że kolejne pismo zawiadamiające Skarżącego o ponownym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy nie jest usprawiedliwieniem przewlekłego prowadzenia postępowania a także wystosowania kolejnej informacji tzw. "przedłużacza" dopiero po kolejnych 2 miesiącach. Minister Finansów zarzuca Skarżącemu, że wniósł skargę do sądu administracyjnego, równocześnie z uzupełnieniem braków formalnych ponaglenia (25 listopada 2019 r.), nie czekając na odpowiedź organu. A zatem w tym miejscu warto przypomnieć, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Z tych też względów, złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego. W sprawach bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego ponaglenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Poprzez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a w odniesieniu do przewlekłości lub bezczynności należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle, tak więc Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Jak słusznie wskazał w wyroku z 23 października 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny – który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w całości podziela – "O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych" (sygn. akt I OSK 1181/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia okoliczności występujące w rozpoznawanej sprawie przemawiają za uznaniem, iż organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego w stopniu rażącym. Od dnia zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania tj. 1 września 2017 r. do dnia wniesienia skargi (25 listopada 2019 r.) upłynęło 27 miesięcy, a więc termin określony w art. 35 K.p.a. został przekroczony w sposób znaczny nadto czynności podejmowane w sprawie w dużych odstępach czasu wskazują na ich pozorność i nieefektywność. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach od 1-3 sentencji uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie.