IV SAB/Wa 135/26

Warszawa, 12 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA Aleksandra Westra (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska, Asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka, , po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do załatwienia sprawy z wniosku B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca N.A.; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, o której mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt II wyroku miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, w dniu 3.01.2026 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody M. oraz niezałatwienie sprawy w terminie w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 1.09.2025 r. za pośrednictwem systemu praca.gov.pl wpłynął wniosek pracodawcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca p. N.F. P. A., ob. K., na stanowisko magazynier, na okres ważności od 1.10.2025 r. do 30.09.2026 r. Do wniosku nie zostały załączone wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty. W dniu 19.12.2025 r., 23.12.2025 r. i 31.12.2025 r. wpłynęły korekty wniosku, do których strona załączyła dodatkowe dokumenty. W związku z wątpliwościami m.in. co do faktycznego celu uzyskania zezwolenia na pracę cudzoziemca, tj. czy wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, a zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu oraz przedmiotu działalności spółki, w dniu 20.01.2026 r. na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., organ wezwał stronę do przedstawienia w terminie 14 dni od daty odebrania pisma: dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (np. aktualne zaświadczenie z ZUS); dokumentów z których wynika, że podmiot powierzający pracę spółki [...] posiada środki finansowe lub źródła dochodu niezbędne do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy ww. cudzoziemcom (np. dokumenty księgowe, bilans, rachunek zysków i strat, stan konta za ostatnie 3 m-ce, aktualne sprawozdanie finansowe); przedstawienia dokumentów potwierdzających wykonanie usługi wskazanej w umowie z dnia 01.02.2023 r., z firmą [...] sp. z o.o., załączonej do wniosku (np. aktualne faktury); dokumentów potwierdzających posiadanie infrastruktury, sprzętu, środków niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku wskazanym we wniosku w zakresie PKD podanego w pkt 1.4.7. wniosku, 521 OB — opis: Magazynowani i przechowywanie pozostałych towarów (np. faktury za zakup towarów, środków trwałych maszyn, urządzeń, nieruchomości) oraz załączenie do umowy o świadczenie usług zawartej w P. w dniu 01.02.2023 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. a [...] sp. z o.o. wszystkich załączników do umowy, które stanowią jej integralną część. Organ wezwał do dostosowania wynagrodzenia, które będzie określone w umowie z cudzoziemcem do wynagrodzenia pracowników wykonujących pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku lub do udokumentowania przez pracodawcę, iż na danym stanowisku inni pracownicy w przedsiębiorstwie zarabiają kwotę podaną we wniosku (np.: umowy minimum 2 pracowników wykonujących prace na takim samym stanowisku, jak we wniosku). Jednocześnie organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 20.02.2026 r. W dniu 27.01.2026 r. wpłynęła korekta podania z załączoną dokumentacją. W dniu 2.04.2026 r. organ wydał odmowną decyzję w sprawie. W skardze skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wniosła o: 1. zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ nie zakończył postpowania w ustawowym terminie, nie poinformował strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu i tym samym zaistniała w sprawie bezczynność. Skarżąca powołała, że w prawie zaistniała również przewlekłość, albowiem podejmowane czynności miały charakter pozorny, nieistotny dla załatwienia sprawy. Z uwagi na wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ strona wniosła o przyjęcie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej powołano, że przyznana suma zrekompensuje dolegliwości jakie dotknęły stronę w następstwie naruszenia prawa przez organ i będzie pełniło funkcję prewencyjno-dyscyplinującą. Powołano, że brak decyzji w sprawie zezwolenia na pracę uniemożliwia rozpoczęcie realizacji zawartych kontraktów handlowych, co naraża przedsiębiorcę na utratę przychodów, ryzyko naliczenia kar umownych oraz utratę wiarygodności wobec kontrahentów. Przedsiębiorca ponosi koszty zamrożenia zasobów i przesuwania harmonogramów a dodatkowo przewlekłość generuje realne ryzyko rezygnacji kandydata - cudzoziemca z proponowanego zatrudnienia. W odniesieniu do żądanych kosztów skarżąca wskazała, że jej pełnomocnik jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług, a ciężar podatku VAT od wynagrodzenia pełnomocnika obciąża skarżącą. W konsekwencji koszty zastępstwa procesowego powinny zostać zasądzone według stawek minimalnych przewidzianych w przepisach wykonawczych, z doliczeniem należnego podatku VAT oraz niezbędnych opłat, tak aby rozstrzygnięcie o kosztach realnie kompensowało wydatki poniesione przez stronę na profesjonalną pomoc prawną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie w razie uznania skargi za częściowo zasadną miarkowanie kosztów. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miała miejsce bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto organ zwrócił uwagę na znaczny wzrost ilości wpływających spraw, konieczność rozpoznawania ich zgodnie z kolejnością wpływu oraz specyfikę procedury rozpoznawanych spraw. Organ powołał kwestie ograniczonych możliwości kadrowych, lokalowych, technicznych i finansowych. Odnosząc się do kwestii wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, Wojewoda wskazał, że jest on całkowicie bezzasadny, albowiem skarżąca nie wykazała poniesienia jakiejkolwiek straty. Ponadto stanowisko, na którym cudzoziemiec ma wykonywać pracę, jak również zakres jego obowiązków, nie wymagają specjalistycznej wiedzy i wymagań, a wymiar czasu cudzoziemca skazany we wniosku (20 h w miesiącu) oraz wynagrodzenie (32 zł/h, czyli 0,60 zł więcej niż wynosi minimalna płaca) nie wystarczy na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych cudzoziemca. Wojewoda M. wniósł także o niezasądzanie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 206 p.p.s.a. powołując, że pełnomocnik skarżącej tylko w styczniu br. wniósł blisko 150 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców. Wszystkie skargi są analogicznej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 §5 k.p.a.). Według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 k.p.a.: bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1), natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19: "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Z akt sprawy wynika, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie ustawowym. Wniosek wpłynął w dniu 1.09.2025 r., a więc Wojewoda zobowiązany był do załatwienia sprawy w terminie miesiąca. W tym terminie organ również nie poinformował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero w dniu 20.01.2026 r. wezwał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 20.02.2026 r. Tym samym w sprawie zaistniała bezczynność, o czym Sąd orzekł w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaniechanie organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r. I OSK 521/24, Lex nr 3765424) za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie można zatem całkowicie wykluczyć sytuacji, w których trudna sytuacja organizacyjna w organie, skutkująca brakiem możliwości bezzwłocznego załatwienia sprawy, winna być oceniona jako okoliczność nie naruszająca rażąco terminów do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okres prowadzenia postępowania nie był wyjątkowo długi. Organ w toku prowadzonego postępowania przedłużał termin załatwienia sprawy, gromadził dodatkowy materiał dowodowy, z uzasadnienia decyzji z dnia 2.04.2026 r. wynika również, że organ wystosował do skarżącej kolejne wezwania celem uzupełnienia materiału dowodowego w dniu 4.02.2026 r. i 2.03.2026 r. Również znaczna liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pracę, rozpoznawanie ich zgodnie z kolejnością wpływu oraz problemy kadrowe i techniczne przemawiały za stwierdzeniem braku rażącego charakteru naruszenia prawa. Z tych powodów Sąd orzekł jak w pkt III. wyroku na podstawie art. art. 149 § 1a p.p.s.a. Sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z trudnościami kadrowymi oraz znaczącą liczbą wpływających spraw. Okoliczności te nie mogą co prawda usprawiedliwiać zaistniałej w sprawie bezczynność, niemniej są jednak obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak również i na ocenę zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, wymierzenia grzywny i ich miarkowania. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 12 września 2024 r. I OSK 978/24, Lex nr 3763765), przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do zasady szybkości prowadzenia postępowania a na dzień wydawania wyroku organ zakończył prowadzone przez siebie postępowanie. Dodatkowo skarżąca nie wykazała poniesienia straty w związku z czasem prowadzenia postępowania przez organ. Wobec czego Sąd nie dostrzegł konieczności zastosowania środka rekompensującego i sankcyjnego. Z tych względów w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku). Z uwagi na fakt, że postępowanie prowadzone przed Wojewodą M. zostało zakończone wobec wydania w dniu 2.04.2026 r. decyzji, w pkt I. wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody M. do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie V. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 535); wynagrodzenie występującego w sprawie radcy prawnego w kwocie 480,00 złotych – ustaloną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych i opłata za pełnomocnictwo. Natomiast brak było podstaw prawnych do doliczenia do zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów podatku VAT. Również z uwagi na nieskomplikowany charakter sprawy, powtarzającą się argumentację w skargach składanych przez pełnomocnika reprezentującego skarżącą oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na rzecz jego pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Jednocześnie, biorąc pod uwagę, że przedmiotowa sprawa jest jedną z pierwszych rozpoznawanych skarg skarżącej wniesionych na bezczynność Wojewody, Sąd uznał, że niezasadny jest wniosek organu o miarkowanie kosztów na podstawie art. 206 p.p.s.a.