IV SAB/Wa 129/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aleksandra Westra, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), asesor WSA Paweł Konicki, , po rozpoznaniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zespołu B. siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania oddala skargę.

Zespół Budowy D. J. i W. sp. [...] z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca, Spółka) reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę na przewlekłość i bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej - jak wskazała - działającej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz.U. Nr 133, poz. 872), tj. wniosku z 29 grudnia 2005 r. o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...], która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (obecnie będącej własnością Miasta [...] W.) wskutek wydania decyzji o podziale nieruchomości. Strona zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji oraz art. 35 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez rażące naruszenie konwencyjnego prawa do rozpoznania sprawy w uzasadnionym terminie oraz przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego wniesiono o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; 2. stwierdzenie, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku Skarżącego z 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość prowadzone jest przez Wojewodę dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy tj. że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. stwierdzenie, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. tj., że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą Nieruchomość oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 5. zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona wskazała, że przez prawie 20 lat Wojewoda nie podjął realnych działań zmierzających do rozpoznania złożonego Wniosku i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju bierność nie daje się w żadnym razie usprawiedliwić skomplikowanym stanem faktycznych, trudnym i zmiennym stanem prawnym, czy też koniecznością uprzedniego prowadzenia innych postępowań mających charakter prejudycjalny. W niniejszej sprawie organ w sposób rażący nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków zmuszając stronę do kilkudziesięcioletniego oczekiwania na rozstrzygnięcie merytoryczne jej uzasadnionego wniosku. Fakt, iż organ przez prawie 20 lat nie tylko nie załatwił wniosku Skarżącej, ale nie podjął nawet realnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy powoduje, iż bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma charakter rażący. Zdaniem Skarżącej sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę w pełni uzasadnia twierdzenie o wystąpieniu przewlekłości, przy czym mając na uwadze brak dokonania jakichkolwiek czynności w sprawie przewlekłość postępowania na charakter rażący. Jeżeli bezczynność traktować należy jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. W sytuacji, w której zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą tego samego postępowania prowadzonego przez organ administracji ocena ich zasadności może, a nawet powinna być dokonana w ramach jednego postępowania sądowoadministracyjnego niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne - tak np. wyrok NSA z 19 maja 2020 r. IIGSK 139/20. Uzasadniając wniosek skargi dotyczący sumy pieniężnej Skarżąca wskazała, że podstawową funkcją wnioskowanej sumy pieniężnej jest reakcja na prawie 20 letnie postępowanie. Środek ten ma charakter dyscyplinujący. Przyznanie na rzecz Skarżącej, w realiach niniejszej sprawy, sumy pieniężnej odpowiadać będzie jej funkcji kompensacyjnej i choć w minimalnym stopniu wynagrodzi Skarżącej konieczność wieloletniego oczekiwania na załatwienie sprawy, która już dawno powinna zostać zakończona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że u Wojewody [...] nie jest prowadzone postępowanie odszkodowawcze z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ww. ustawy. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach o których mowa w ww. art. 73, tj. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zaś Wojewoda, stosownie do art. 9a u.g.n., jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec tego zdaniem Organu, iż u Wojewody nie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], wniesioną skargę należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi jest przewlekłość i bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, działającej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. wniosku z 29 grudnia 2005 r. – jak wskazała Skarżąca - o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za Nieruchomość wskazaną na wstępie, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego. Należy wskazać, że w przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Wniesiona skarga jest dopuszczalna. W przypadku skargi na bezczynność/przewlekłość organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Do katalogu zachowań, które można zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt niniejszej sprawy: 1. pismem z 29 grudnia 2005 r. Międzyresortowy Pracowniczy Zespół Budowy D. J. i W. sp. [...]Obecnie Zespół Budowy D.J. i W. sp. [...]) reprezentowany przez adwokata F. D. wystąpił w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o: "- wszczęcie postępowania na podstawie art. 73 ustawy (...), mającego na celu wydanie decyzji określającej, iż teren położony w W.-W. w granicach działki nr [...] (...) lub poza jej obrysem ewidencyjnym został zajęty przed dniem 01.01.1999 r. pod drogi publiczne bądź obszar ww. działki zawarty jest w pasie drogowym, - w przypadku ustalenia w trakcie niniejszego postępowania, że działki będące przedmiotem wniosku z art. 73 ustawy (...) były objęte wywłaszczeniem na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnoszę o przekazanie postępowania do właściwego organu celem wydania orzeczenia w zakresie art. 98 o gospodarce nieruchomościami, oraz zawieszenie na ten czas niniejszego postępowania w zakresie wydania orzeczenia z art. 73 ustawy (...) do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie roszczenia art. 98 ustawy (...), - po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania wnoszę o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i stwierdzenie istnienia przesłanek nabycia na własność przez Miasto [...] W. Dzielnica-W., będącego władającym części nieruchomości w zakresie działka [...] (...) bądź w innych granicach zajętości pasa drogowego na dzień 01.01.1999 r. pod drogi publiczne". 2. Pismem z 12 kwietnia 2010 r. [...] Urzędu Województwa w W. poinformował, iż na podstawie dokumentów znajdujących się w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W., stwierdzono, iż przedmiotowy grunt – obejmujący m.in. działkę [...] – nie został objęty decyzją wywłaszczeniową. 3. Pismem z 16 grudnia 2022 r. Burmistrz Dzielnicy W. Miasta [...] W. poinformował, że na podstawie dokumentów znajdujących się w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy W. stwierdzono, iż przedmiotowy grunt nie został objęty decyzja wywłaszczeniową 4. Pismem z 30 listopada 2022 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy W. Miasta Stołecznego W. poinformował, przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. (w załączeniu dołączono zdjęcia lotnicze). 5. Pismem z 14 lipca 2010 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy W. Miasta [...] W. poinformował, że m.in. działka [...], nie wchodziła w skład pasa drogowego ul. G.. Miasto W. nie ponosi żadnych kosztów eksploatacji (...). Nie uczestniczyło także we współfinansowaniu budowy infrastruktury. 6. Dołączono zaświadczenie Nr [...], z którego wynika, że działka [...] stanowiła własność Skarżącej, użytek – RVI, oznaczenie nieruchomości KW [...]. 7. Decyzją z 26 lutego 1990 r., nr [...]Naczelnik Miasta W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości. 8. Decyzją z 26 sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] W. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej obejmującej m.in. działkę [...]. W ocenie Sądu materiał zgromadzony w sprawie, w tym przede wszystkim wniosek skarżącego z 29 grudnia 2005 r. wskazuje, że wniosek ten dotyczy potwierdzenia w trybie art. 73 ustawy, nabycia przez gminę - miasto W., prawa własności terenu położonego w W. – W. w granicach działki nr [...], a nie stanowi on wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy. W okolicznościach sprawy trzeba zauważyć, że pismo z 29 grudnia 2005 r. złożył profesjonalny pełnomocnik. Od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać wskazania precyzyjnie żądania, czy to we wniosku o wszczęcie postępowania, czy w każdym innym piśmie procesowym. W przedmiotowym wniosku z 29 grudnia 2005 r. adwokat - uczynił zadość powyższym wymaganiom - kilkukrotnie wskazał zakres swojego żądania formułując go precyzyjnie. Sąd nie ma zatem wątpliwości, że wniosek dotyczył – jak wskazała Strona - wszczęcia postępowania na podstawie art. 73 ustawy (...), mającego na celu wydanie decyzji określającej, iż "teren położony w W.-W. w granicach działki (...) lub poza jej obrysem ewidencyjnym został zajęty przed dniem 01.01.1999 r. pod drogi publiczne bądź obszar ww. działki zawarty jest w pasie drogowym." Skarga w niniejszej sprawie dotyczy zaś bezczynności/przewlekłości innego postępowania Wojewody, tj. w zakresie nie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie i decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, której mając na uwadze treść wniosku domaga się Skarżący, stanowi odrębny tryb niż postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania, do którego odnosi się wprost art. 73 ust. 2, 3 ustawy. Wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 1 dopiero determinuje możliwość wszczęcia postępowania o odszkodowanie za przejętą nieruchomość w oddzielnym trybie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, instytucja stwierdzenia nabycia mienia składa się bowiem z dwóch spraw administracyjnych. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje deklaratoryjną decyzję o przejściu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w drugiej sprawie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie, pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 przepisów wprowadzających oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zatem warunkiem koniecznym do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest wcześniejsze wydanie przez wojewodę decyzji - w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności określonej nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 127/22, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2020 r., I SA/Wa 1904/19, LEX nr 3162308). Z akt sprawy nie wynika, że decyzja, o wydanie której wnosił pełnomocnik w piśmie z 29 grudnia 2005 r. została wydana. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone było z wniosku Strony z 29 grudnia 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę, a jego zakresu Strona nie kwestionowała. Zatem w okolicznościach sprawy, mając na uwadze treść wniosku, jak i na wskazany brak wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie można było uznać, że wniosek z 29 grudnia 2005 r. dotyczył kwestii odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Jak już wyżej zasygnalizowano bezczynność/przewlekłość organu zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności, w sytuacji gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w art. 35 k.p.a. zależy więc od uprzedniego wyjaśnienia, czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony. Należy zwrócić uwagę, że bezczynność/przewlekłość w rozpoznaniu żądania strony możliwa jest tylko wtedy, gdy wnioskodawca zainicjuje postępowanie zgłaszając organowi wystarczająco precyzyjnie sformułowane żądanie. Organ, który jest adresatem wniosku nie może bowiem domyślać się jego treści i domniemywać faktycznych intencji wnioskodawcy. Stąd, jeśli wniosek inicjujący postępowanie nie określa tego, tj. wydania jakich konkretnie decyzji domaga się wnioskujący, brak jest możliwości skutecznego zarzucania organowi bezczynności w realizacji nieprecyzyjnego żądania. Podkreślić trzeba, że wniosek, na który powołuje się Strona dotyczy innego zakresu postępowania i nie może zastąpić wniosku o odszkodowanie z art. 73 ustawy. Wojewodzie w tym stanie faktycznym nie można zatem zarzucić, że dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania w zakresie wniosku o odszkodowanie, który faktycznie nie został złożony. Uzasadniając brak bezczynności/przewlekłości należy wskazać, iż ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, jednak nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony, złożony to nie można adresatowi zarzucać bezczynności. Zatem rozpoczęcie biegu terminu należy łączyć ze zdarzeniem w postaci złożenia wniosku u jego adresata, czyli z datą doręczenia wniosku na piśmie podmiotowi zobowiązanemu. W sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, tj., w której wniosek w przedmiocie odszkodowania, nigdy nie dotarł do organu, termin do jego załatwienia nigdy nie zaczął biec. Wobec braku doręczenia wniosku we wskazanym w skardze przedmiocie, nie zaszła bezczynność, ponieważ brak działania organu nie został spowodowany jego opieszałością w jego podjęciu. Z tych względów Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi. Poza tym zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy decyzje stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne – wydaje wojewoda. Natomiast zgodnie z art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę organ dodał, że u Wojewody [...] nie jest prowadzone postępowanie odszkodowawcze z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ww. ustawy. Organ także wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w przypadkach o których mowa w ww. art. 73, tj. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zaś Wojewoda, stosownie do art. 9a u.g.n., jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Z uwagi także na te okoliczności, skargę należało uznać za bezzasadną. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.