IV SAB/Wa 1173/20

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę.

Pismem z 5 października 2020 M. O. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, SKO w [...] organ odwoławczy) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającej nieodpłatnego przyznania w trybie art. 118 ust. 2a w związku z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 2019, poz. 299 ze zm.) prawa własności do nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1552 m2 z obrębu K., gm. S. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów prawa tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że akta sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i załatwienie sprawy będzie możliwe po zwrocie akt do organu tj. w terminie do 31 grudnia 2020 r., a co za tym idzie znaczne przekroczenie ustawowych terminów w rozpatrzeniu odwołania z 27 kwietnia 2017 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie wyznaczonym przez Sąd, licząc od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia, w razie gdy takie zostanie wydane przez organ po wniesieniu skargi, o wymierzenie organowi grzywny za notoryczne przekraczanie ustawowych terminów w załatwieniu prostej, nieskomplikowanej sprawy o czym świadczy wydanie w przeszłości kilku wyroków uznających bezczynność organu, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej wedle uznania Sądu tytułem zadośćuczynienia, stanowiącym rekompensatę za niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i doznane krzywdy poprzez utrudnianie dostępu do informacji, mających istotne znaczenie dla podejmowania dalszych czynności procesowych (np. brak odpowiedzi na e-maila z 30 listopada 2019 r.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc, że skargę należy uznać za przedwczesną i niezasadną, albowiem akta postępowania administracyjnego zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz ze skargą na decyzję Kolegium. A następnie zostały zadysponowane przez Sąd do postępowania prowadzonego w przedmiocie skargi na bezczynność organu. Skarżący skarżąc bezczynność i przewlekłość Kolegium żąda wyznaczenia przez Sąd terminu załatwienia sprawy przez Kolegium od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Tymczasem do 28 października 2020 r. Kolegium nie miało możliwości załatwienia sprawy ze względu na brak akt, które znajdowały się w dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zostały zwrócone dnia 28 października 2020 r. W ocenie Kolegium brak jest także przesłanek do wymierzenia Kolegium grzywny, a także zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Starosta [...] przyznał M. O. nieodpłatnie własność zabudowanej nieruchomości, położonej w gminie S., obręb K., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1395 ha oraz odmówił nieodpłatnego przyznania nieruchomości gruntowej położonej w gminie S., obręb K., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 7 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1643/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki o nr [...] i nr [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2013 r. Starosty [...] w pkt 2, tj. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Starosta [...] odmówił nieodpłatnego przyznania na rzecz M. O. nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,958 m2 z obrębu K., gmina S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania M. O., uchyliło decyzję Starosty z [...] kwietnia 2017 r. w części dotyczącej przyznania działki nr [...] i w tym zakresie orzekło o przyznaniu skarżącemu nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (pkt 1 decyzji), w pkt II zaś dotyczącym działki nr [...] - utrzymało decyzję z [...] kwietnia 2017 r. w mocy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/18 oddalił skargę na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2017 r. Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3504/18 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., uchylił orzeczenie z [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/18 oraz zaskarżoną decyzję Kolegium w punkcie 2 dotyczącym odmowy przyznania uprawnień do gruntu działki nr [...] z obrębu K. gmina S. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną przez M. O. decyzję z [...] kwietnia 2017 r. Starosty [...] - w części odmawiającej nieodpłatnego przyznania na rzecz M. O. nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1552 m2 z obrębu K., gmina S. i w tym zakresie orzekło o przyznaniu nieodpłatnie na podstawie art. 118 ust. 2a w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 ze zm.) M. O., nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1552 m2 z obrębu K., gmina S. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Kolegium sprostowało decyzję własną z [...] sierpnia 2019 r. w zakresie błędu w oznaczeniu działki wskazanej jako nr [...] zamiast prawidłowej nr [...]. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Kolegium odmówiło uzupełnienia na wniosek M. O. decyzji z [...] sierpnia 2019 r. poprzez zamieszczenie w treści pouczenia informacji, że decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Wyrokiem z 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał SKO w [...] do jednoznacznego ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym na podstawie zeznań świadków, materiału zdjęciowego i protokołu oględzin czy M. O. faktycznie władał sporną nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego dziadków, stosownie do art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Prawomocny wyrok został nadesłany do Kolegium 5 sierpnia 2020 r. wraz z informacją, że akta administracyjne zostały dołączone do sprawy sygn. akt IV SAB/Wa 1418/19. Zawiadomieniem z 18 sierpnia 2020 r. Kolegium poinformowało M. O., że sprawa zostanie rozpatrzona w przewidywanym terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. po zwrocie do Kolegium przez sąd administracyjny akt. Pismem z 24 września 2020 r. Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji o aktualnym stanie spornej nieruchomości. W dniu 5 października 2020 r. do Kolegium wpłynęło ponaglenie M. O.. W dniu 7 października 2020 r. została nadesłana przez Wójta Gminy S. informacja o stanie prawnym i faktycznym nieruchomości. W dniu 28 października 2020 r. do Kolegium zostały nadesłane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akta sprawy - 3 teczki i 4 segregatory, które uprzednio zostały zadysponowane przez Sąd ze sprawy sygn. akt IV SA/Wa 2548/19 do sprawy sygn. akt IV SAB/Wa 1418/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Natomiast odpowiednio do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z 1 października 2020 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy (§ 1). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia (§ 2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie najistotniejsza jest treść art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którymi załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania akt postępowania administracyjnego wraz z odwołaniem. Z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że na dzień wniesienia przez stronę skargi na bezczynność organu odwoławczego i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zwrócił organowi II instancji akt postępowania administracyjnego. Po uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 2019 r. aktach postępowania administracyjnego zostały zadysponowane przez Sąd do sprawy prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Wa 1418/19 ze skargi M. O. na bezczynność organu odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] w [...] z [...] kwietnia 2017 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2019 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Wa 1418/19 stał się prawomocnym z dniem 14 lipca 2020 r., zaś akta postępowania administracyjnego zostały zwrócone do organu administracji publicznej na mocy zarządzenia z 15 października 2020 r. w dniu 28 października 2020 r. Z uwagi na wniesienie przez skarżącego kolejnej skargi na bezczynność organu odwoławczego zarządzeniem z 16 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał organ odwoławczy do ponownego złożenia kompletnych akt postępowania administracyjnego, w tym akt postępowania administracyjnego, które zostały zwrócone do organu odwoławczego 28 października 2020 r. W świetle powyższego, uznać należy, że brak jest podstaw do czynienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania organowi odwoławczemu, skoro organ odwoławczy nie dysponował aktami postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że określony w przepisach termin do załatwienia sprawy przez organ administracyjny liczy się od dnia doręczenia kompletnych akt administracyjnych, co dopiero umożliwia podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie (tak: NSA w wyroku z 28.10.2011 r. II OSK 1626/11 CBOSA). W przedmiotowej sprawie Sąd przekazał organowi odwoławczemu akta dopiero 28 października 2020 r., a zatem nie można uznać, aby przed tą datą organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie w uwagi na uchylenie wyrokiem z 14 lutego 2020 r. decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi skierowanej wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Umknęło uwadze skarżącego, że stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Za taki okres opóźnienia spowodowany z przyczyn niezależnych od organu, należy uznać okres od 28 października 2020 r. – okres, w którym organ odwoławczy nie dysponował aktami postępowania administracyjnego, albowiem na skutek wniesionych środków zaskarżenia akta te znajdowały się kolejno w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, a następnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Okresu tego nie wlicza się do okresu zwłoki. Ponadto, organ odwoławczy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jeszcze przed zwrotnym otrzymaniem akt sprawy podjął również starania celem wyjaśnienia sprawy. Po odliczeniu okresu opóźnienia spowodowanego z przyczyn niezależnych od organu oraz uwzględnieniu charakteru sprawy, w ocenie Sądu, w tej sprawie nie doszło do bezczynności, a postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wbrew twierdzeniom skarżącego, czynności nie były podejmowane opieszale ani niesprawnie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.