IV SAB/Wa 1101/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w prawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] lipca 2020 r.; 2) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Pismem z dnia 23 września 2020 r. [...] sp. z o.o. w [...] (dalej "Skarżąca", "Spółka"), reprezentowana przez r. pr. D. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej "Wojewoda", "Organ") w rozpoznaniu wniosku Skarżącej o wydanie cudzoziemce o imieniu i nazwisku H. L. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesiono o: 1) stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła bezczynność Organu, mająca charakter rażący; 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie jednego 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny; 3) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu ustawowego terminu rozpoznania odwołania przewidzianego w art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej "k.p.a.") Szef Urzędu nie zakończył postępowania drugoinstancyjnego i nie podjął żadnej czynności, wobec powyższego wniesione zostało ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 20 października 2020 r. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wskazał, że wniosek Spółki wpłynął 13 lipca 2020 r. Pismem z 3 września 2020 r. wezwano ją do uzupełnienia braków wniosku niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Natomiast 16 września 2020 r. wpłynęło ponaglenie w ww. sprawie, które postanowieniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 1 października 2020 r. zostało uznane za zasadne w zakresie przewlekłości organu. W dniu 24 września 2020 r. wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody. Wezwaniem z 23 września 2020 r. Wojewoda zwrócił się o kolejne dokumenty świadczące o realizowaniu przez Skarżącą przedstawionego biznesplanu. Organ wskazał, że w związku z brakami w dokumentacji wydanie decyzji nie jest możliwe, a termin jej wydania został wyznaczony na dzień 23 października 2020 r. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi Organ podniósł, że w sprawie nie można mówić o bezczynności, tym bardziej w formie rażącej, albowiem konieczne jest uzupełnienie braków wniosku i materiału dowodowego przez Spółkę. Podejmowane przez Organ działania mają na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, a nie celowe przewlekanie wydania rozstrzygnięcia. Wojewoda zaznaczył także, że wnioski o zasądzenie sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny nie są w niniejszej sprawie zasadne. Ponadto wniesiono o miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego, szczególnie w zakresie kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano pryz tzm, że działania pełnomocnika Spółki wpływają na przedłużenie czasu rozpatrywania sprawy, bowiem w wyniku składanych – często szablonowych i w sposób seryjny – ponagleń i skarg, pracownicy organu musieli podjąć szereg działań związanych z ich obsługą, zamiast merytorycznych działań w sprawach właściwych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony (wpływ do Organu w dniu 16 września 2020 r.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem Szef Urzędu pozostawał w bezczynności w rozpatrywaniu odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody. IV. Kontrola sprawności prowadzenia przez Szefa Urzędu wskazanego w skardze postępowania odwoławczego prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej "CBOSA": "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.". 2. Analiza akt postępowania dotycząca ustalenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpiły w niniejszej sprawie prowadzi do następujących wniosków: (-) wpływ wniosku Spółki do Wojewody nastąpił 13 lipca 2020 r., (-) wezwaniem z 3 września 2020 r. zwrócono się do Skarżącej o uzupełnienie wniosku, co nastąpiło 13 września 2020 r. (-) pismem z 16 września 2020 r. zostało wniesione ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., (-) wezwaniem z 23 września 2020 r. ponownie zwrócono się do Skarżącej o uzupełnienie wniosku, (-) skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wpłynęła do Wojewody 24 września 2020 r., (-) postanowieniem z 1 października 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uwzględnił ponaglenie za zasadne, stwierdził przewlekłość w postępowaniu bez rażącego naruszenia prawa i nakazał Wojewodzie podjęcie środków zaradczych, (-) skargę przekazano przy piśmie z 20 października 2020 r. 3. W/w okoliczności obligowały Sąd do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Skarżącego (pkt 2 wyroku). Jednocześnie – wobec braku wydania rozstrzygnięcia dotyczącego wniosku Spółki – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. istnieje konieczność zobowiązania Organu do jego rozpoznania, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, wyznaczając 14-dniowy termin od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. 4. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym lub przewlekłe jego prowadzenie, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając w świetle w/w kryteriów przebieg postępowania objętego skargą, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżącej) ostatecznie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Przy określaniu stopnia naruszenia przez organ przepisów k.p.a., regulujących terminowość załatwiania spraw administracyjnych, nie mógł ujść uwadze Sądu, znany mu urzędu zarówno fakt pewnego stopnia skomplikowania spraw o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, jaki i fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Dostrzegając tego rodzaju obiektywne uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że stan taki w żadnym razie nie zwalnia organu z obowiązku systematycznego podejmowania takich działań organizacyjnych, które umożliwią mu wypełnianie ustawowych obowiązków. Zaistniałe okoliczności sprawy nie uzasadniają w ocenie Sądu, orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej lub też zasądzeniu grzywny przewidzianej w art. 149 2 p.p.s.a., co stanowiło przesłankę do oddalenia skargi w tym zakresie (pkt 4 wyroku). 5. Na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od Organu na rzecz Skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem: 1) uiszczonego wpisu sądowego, 2) opłaty za czynności radcy prawnego, 3) opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 5 wyroku). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 1 i 3, art.149 § 1a, art.151 w związku z art.149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.