IV SAB/Po 77/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Pismem dnia z 4 maja 2023 r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono brak odpowiedzi na wniosek o wszczęcie postepowania o odtworzenie protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej jak i nieudostępnienie zawnioskowanych informacji dotyczących m.in. akceptacji wyboru ławników do Sądu Rejonowego w K. . W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi w całości. W ocenie organu skarga w niniejszej sprawie została złożona bez wcześniejszego wniesienia ponaglenia do właściwego organu, co jest ustawowym wymogiem jej dopuszczalności, a zatem czyni ją niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie był bezczynny wobec wniosków strony skarżącej. Organ wyjaśnił, że K. W. w dniu 31 marca 2022 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji w zakresie listy osób wybranych na funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w K. 2002 r. Organ w dniu 12 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na znaczny upływ czasu Urząd Miejski w D. nie posiada informacji w zakresie listy osób wybranych na funkcję ławnika w 2000 r., co uniemożliwia organowi udzielenie odpowiedzi na przesłane zapytanie. W dniu 23 stycznia 2023 r. K. W. złożył wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii umowy dzierżawy zawartej między Gminą D. a K. w stanie prawnym na rok 1999 r., pisma przewodniczącego z 1999 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na demontaż ogrodzenia i przeniesienia w inne miejsce oraz korespondencji K. z Burmistrzem. Organ udzielił odpowiedzi w dniu 6 lutego 2023 r., wskazując, że z uwagi na znaczny upływ czasu Urząd Miejski w D. nie dysponuje żądanymi we wniosku dokumentami obejmującymi w swoim zakresie 1999 rok, bowiem upłynął termin ich przechowywania oraz archiwizacji, co uniemożliwia organowi udzielenie odpowiedzi na przesłane zapytanie. W dniu 31 stycznia 2023 r. K. W. złożył ponowny wniosek, na który organ udzielił odpowiedzi w dniu 13 lutego 2023 r. udzielając również informacji, że żądane przez skarżącego dokumenty mogą znajdować się w Archiwum Państwowym w P. - Oddziale w K.. Z powodu braku fizycznego posiadania przez organ w zasobie zarchiwizowanej dokumentacji żądanej przez skarżącego dokumentacji niemożliwe było jej udostępnienie skarżącemu. Następne pismo dotyczące ww. sprawy wpłynęło 10.marca 2023 r., odpowiedź na to pismo była 27 marca 2023 r. Zdaniem organu odpowiedział on na wszystkie złożone przez skarżącego wnioski, nie pozostając biernym, co czyni twierdzenia skarżącego o bezczynności organu bezzasadnymi. Zarządzeniem Sądu z dnia 10 sierpnia 2023 r. wydzielono z niniejszej skargi i założono jako nową sprawę – skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wszczęcia postepowania o odtworzenie protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Po 116/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego informacji: 1) w zakresie listy osób wybranych na funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w K. 2002 r. 2) kserokopii umowy dzierżawy zawartej między Gminą D. a K. w stanie prawnym na rok 1999 r., pisma przewodniczącego z 1999 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na demontaż ogrodzenia i przeniesienia w inne miejsce oraz korespondencji K. z Burmistrzem W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W sytuacji gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu, organ jest zobowiązany jedynie do poinformowania o tym fakcie wnioskodawcy pismem informującym, mającym postać czynności materialno-technicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądnej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2021, II SAB/Wa 877/19 i z 11 grudnia 2017 r., II SAB/Wa 355/17; CBOSA). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych - w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że istota sporu między stronami sprowadzała się de facto jedynie do okoliczności, czy organ pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy nie posiada żądanej przez skarżącego informacji. W świetle poczynionych powyżej uwag nie ma podstaw do uznania, iż w kontrolowanej sprawie organ pozostaje w bezczynności - we wskazanym powyżej rozumieniu - w udostępnieniu skarżącemu żądanej przez niego informacji. Z zawartego w aktach sprawy pisma organu z dnia 12 kwietnia 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wiosek skarżącego z dniu 31 marca 2022 r. wynika, że organ żądanej informacji nie posiada z uwagi na znaczny upływ czasu. Pismem z 6 lutego 2023 r., organ odpowiedział na wiosek skarżącego z 23 stycznia 2023 r. iż z uwagi na znaczny upływ czasu Urząd Miejski w D. nie dysponuje żądanymi we wniosku dokumentami obejmującymi w swoim zakresie 1999 rok, bowiem upłynął termin ich przechowywania oraz archiwizacji, co uniemożliwia organowi udzielenie odpowiedzi na przesłane zapytanie. Z kolei na wniosek skarżącego z 31 stycznia 2023 r. organ udzielił odpowiedzi w dniu 13 lutego 2023 r. informując, że żądane przez skarżącego dokumenty mogą znajdować się w Archiwum Państwowym w P. - Oddziale w K.. Z powodu braku fizycznego posiadania przez organ w zasobie zarchiwizowanej dokumentacji żądanej przez skarżącego dokumentacji niemożliwe było jej udostępnienie skarżącemu. Nie można więc przyjąć, jak chce tego skarżący, że w sprawie zaistniały warunki do stwierdzenia bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Skoro bowiem, jak wykazano to wcześniej, prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej w posiadaniu organu, to tym samym, gdy organ nie ma żądanej informacji i poinformuje o tym wnioskodawcę, nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż brak informacji uniemożliwia jej udostępnienie i wobec tego uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W tym stanie rzeczy uznając, że Burmistrz Miasta nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosków skarżącego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.