IV SAB/Po 67/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk- Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi V. O. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku V. O. z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Wojewody na rzecz V. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

V. O. (zwany dalej "skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a." – uwaga Sądu) polegające na uchylaniu się od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie; - art. 8 § 1 k.p.a. polegające na działaniu wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; - art 12 § 1 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; - art. 35 § 2 i 3 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie. Natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; - art. 36 § 1 i k.p.a. w zw. z art 14 § 1 k.p.a. - polegające na niepoinformowaniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie załatwienia sprawy. Skarżący wniósł m.in. o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji; - stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a." – uwaga Sądu), że organ dopuścił się bezczynności; - stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; - przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty [...]zł, - zasądzenie kosztów postępowania Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do Delegatury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W dniu [...] marca 2020 r. wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda poinformował skarżącego o przekazaniu akt sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. W ocenie skarżącego Wojewoda dopuścił się bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sytuacja, w której organ łamie przepisy prawa, nie stosując się do ustawowych terminów przewidzianych dla załatwiania odpowiednich spraw, powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, jaką w tym przypadku jest Wojewoda. Tym bardziej, jeśli powyższe wywołuje ujemne dla skarżącego skutki. Skarżący stwierdził, iż nie może odbywać podróży zagranicznych, gdyż każde przekroczenie granicy Rzeczpospolitej Polskiej spowoduje, że nie będzie mógł już z powrotem do niej wjechać. Skutkiem jest brak możliwości odbycia podróży do krewnych, bliskich oraz znajomych. Powyższe powoduje szereg komplikacji życiowych i utrudnia załatwienie wielu ważnych spraw w urzędach, bankach w kraju ojczystym. Skarżący zaznaczył również, że nie dostał od organu zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że od [...] marca 2020 r. do [...] marca 2020 r., na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020r., w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. Z 2020 r., poz. 433) i odwołany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r., w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. Z 2020r., poz. 490). Z dniem 20 marca 2020 r. na obszarze Polski został ogłoszony stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 491)). W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. (art. 15 zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą COVID-19")). Przedmiotowa skarga została wniesiona w czasie obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że w dniu [...] listopada 2019 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jako podstawę ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie wskazując wykonywanie pracy. W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku - stawił się osobiście w siedzibie organu, złożył odciski linii papilarnych oraz przedstawił oryginał dokumentu podróży (paszportu) do wglądu. Następnie w dniu [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 z późn. zm.) organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Przekazanie wniosków do organów w celu zaopiniowania, zgodnie z przyjętymi ustaleniami z przedstawicielami poszczególnych organów, odbywa się za pomocą środków komunikacji elektronicznej (w przypadku komendanta oddziału Straży Granicznej oraz komendanta wojewódzkiego Policji) oraz za pośrednictwem operatora pocztowego. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego otrzymała przedmiotowy wniosek celem zaopiniowania w dniu [...] lutego 2020 r. Oznacza to, że ustawowy trzydziestodniowy termin rozpoczął się w tym dniu. Wojewoda zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 15zzs ust. 8 pkt 3 ustawy COVID-19 bieg terminu na wyrażenie przez organ stanowiska albo wydanie interpretacji indywidualnej, z wyjątkiem interpretacji indywidualnej, o której mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres, o którym mowa w ust. 1. Powyższe oznacza, że termin przekazania przez organy informacji czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego ulega zawieszeniu. Powyższe oznacza zdaniem Wojewody, że pomimo faktu iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jest kompletny na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę organ nie ma możliwości udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia, z uwagi na zawieszenie terminu określonego w art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda zaznaczył też, że nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015 r.-2016 r. i utrzymuje się nadal. Opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie jest spowodowane celowym działaniem organu czy lekceważeniem strony, lecz obiektywnymi okolicznościami. Od 2015 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. W 2018 r. przyjęto prawie 7,5-krotnie więcej wniosków dotyczących legalizacji pobytu niż w roku 2014 r.: - w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków, - w 2015 r. - 7961 wniosków, - w 2016 r. - 12 305 wniosków, - w 2017 r. - 18 386 wniosków, - w 2018 r. - 24 807 wniosków. - w 2019 r. - 25 098 wniosków. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Wojewoda w okresie 2016-2020 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016 r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości [...] zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Wszelkie te, kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym co oczywiste, także terminowości. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r. Organ ma świadomość ciążących na nim obowiązków o czym świadczy chociażby rosnąca liczba wydawanych rozstrzygnięć: w 2015 r. - 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. - 7 729 rozstrzygnięć, w 2017 r. - 13 833 rozstrzygnięć, w 2018 r. - 16 172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. - 18 186 rozstrzygnięć. Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Jako "ujemny skutek" bezczynności organu, skarżący wskazał jedynie brak możliwości odbywania podróży do kraju pochodzenia oraz związanych z tym utrudnień. Jak wskazała Wojewoda zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie Wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. W porządku prawnym brak jest regulacji stanowiących podstawę do uniemożliwienia wyjazdu z terytorium Polski osobom, które przebywają na tym terytorium na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Natomiast w sytuacji, gdy na terytorium [...] funkcjonuje pięć Konsulatów Rzeczypospolitej Polskiej, a obywatele [...] będący posiadaczami paszportów biometrycznych mogą wjechać do Polski w ramach ruchu bezwizowego nie można uznać, że wjazd do Polski bez ważnego zezwolenia na pobyt czasowy jest niemożliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej k.p.a.) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przechodząc do oceny ewentualnej bezczynności organu wskazać trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 u.o.c. przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30- dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji niewątpliwie może spowodować przedłużenie postępowania. Dodatkowo wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego), natomiast stan epidemii obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii). Powołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 15 zzs ust. 10 ustawy o COVID, pomimo jego niejednoznacznej redakcji, w ocenie Sądu powinien być odczytywany w taki sposób, iż w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii organy nie pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Przepis ten nie stoi jednak na przeszkodzie, aby orzekać o bezczynności organu, która miała miejsce przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, niezależnie od tego kiedy skarga na bezczynność została złożona. Z nadesłanych przez Wojewodę akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2019 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt tych wynika, że od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia niniejszej skargi na bezczynność organ nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do merytorycznego załatwienia sprawy. Nie znajduje potwierdzenia w nadesłanych aktach sprawy podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, jakoby organ w dniu [...] lutego 2020 r. zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W aktach tych brak jest jakiegokolwiek dokumentu mogącego świadczyć, iż organ podejmował czynności związane z zaopiniowaniem wniosku. Analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie złożenia wniosku ([...] listopada 2019 r.) do dnia [...] marca 2020 r. organ pozostawał w bezczynności. Po tym dniu z uwagi na wprowadzenie na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii bieg terminu załatwienia sprawy z dniem [...] marca 2020 r. uległ zawieszeniu. Zdaniem Sądu nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności organu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność niedostosowanej do skali i liczby spraw obsada kadrowa. Braki kadrowe oraz problemy z właściwym zorganizowaniem pracy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony czy też wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników wykonywania czynności w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki NSA z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16, z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dokonując oceny stwierdzonej w rozpoznawanej sprawie bezczynności Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego. Wprawdzie organ przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy, jednak zwłoka organu nie miała takich rozmiarów, które uzasadniały by stwierdzenie, iż bezczynność miała charakter rażący. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Wprawdzie w skardze powołano się na okoliczność ograniczonych możliwości podróżowania do czasu wydania decyzji w sprawie, jednak w tym zakresie Wojewoda trafnie stwierdził w odpowiedzi na skargę, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c., od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. W ocenie Sądu brak było również podstaw do uwzględnienie wniosku skarżącego o wydanie rozstrzygnięcia w oparciu art. 149 § 1b p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku V. O. z dnia dniu [...] listopada 2019 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność nie miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł).