IV SAB/Po 60/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wypłaty dodatku węglowego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2022 r.; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania.

K. S. (dalej: "skarżący") w dniu 31.08.2022 r. złożył wniosek w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. o wypłatę dodatku węglowego zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz.1692). Skarżący pismem z dnia 26 października 2022 r. nr [...] został poinformowany, że organ pozostawił jego wniosek bez rozpatrzenia. Powyższa informacja została doręczona skarżącemu w dniu 29 listopada 2022 roku. Organ wskazał, iż dodatek węglowy został już przyznany osobie zamieszkującej pod wskazanym adresem. Skarżący pismem z dnia 06.03.2023r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie na niezałatwienie sprawy przez Wójta Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r. nr [...] stwierdziło brak podstaw do wniesienia ponaglenia. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w przedmiocie niezałatwienia sprawy przez Wójta Gminy na skutek wniosku strony z dnia 31.08.2022 r. o wydanie decyzji w sprawie dodatku węglowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym, przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Natomiast odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie poinformował go o możliwości złożenia ponownego wniosku o dodatek węglowy. Na marginesie zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 15f o dodatku węglowym, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. realizuje zadania z zakresu ustawy o dodatku węglowym na podstawie upoważnień udzielonych do prowadzenia postępowań kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. oraz pracownikom Ośrodka przez Wójta Gminy. Organ wskazał, że skarżący zarzuca zaskarżonemu organowi bezczynność co stoi w oczywistej sprzeczności z faktem przyznanym wprost przez skarżącego w dalszej części skargi, że pismem z dnia 26 października 2022 r. sprawa została przez zaskarżony organ, co prawda niezgodnie z oczekiwaniami skarżącego, ale załatwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 28 czerwca 2023 r. wydanym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosku i wypłaty dodatku węglowego zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Organ w piśmie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wskazał na art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z tą regulacją do postępowania w sprawie wypłaty dodatku węglowego przepisy art. 23 ust. 3, 12 i 13, art. 24a ust. 1 i 2, art. 25 ust. 3 i 4, art. 29, art. 30 i art. 30a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stosuje się odpowiednio, przy czym ilekroć w tych przepisach jest mowa o rodzinie, rozumie się przez to gospodarstwo domowe, o którym mowa w art. 2 ust. 2. Należy wskazać, że w odniesieniu do art. 24a ust. 1 zd. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia dotyczy wyłącznie takich wad wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2018 r., sygn. I OSK 2695/18, stosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może też być wykładana szeroko. Powołanie się przez organ na treść art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinno służyć wyłącznie usunięciu nieprawidłowości wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Istotna dla niniejszej sprawy jest regulacja wprowadzona przez art. 50 ust. 1 pkt b ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967), która dodała do ustawy o dodatku węglowym art. 3a i art. 3b o następującej treści: "3a. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. 3b. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.". Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy należy wskazać, że w dniu 31 sierpnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego, jednak organ wskazał, że w odniesieniu do adresu skarżącego uprzednio wniosek taki złożyła już inna osoba. Skarżący – co istotne - nie kwestionuje tego, że inna osoba złożyła uprzednio wniosek dotyczący tego samego adresu. W myśl art. 3b ustawy o dodatku węglowym: "W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.". Zgodnie z powyższą regulacją organ w dniu 26.10.2022 r. pozostawił więc wniosek skarżącego bez rozpoznania. Wskazać należy, że tuż po pozostawieniu wniosku o wypłatę dodatku węglowego nastąpiła istotna zmiana w obowiązujących przepisach. Nowelizacja ustawy o dodatku węglowym dokonana na podstawie ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (nowela ta weszła w życie 3 listopada 2022 r.) wprowadziła możliwość uzyskania dodatku węglowego przez kilka gospodarstw domowych, zamieszkujących pod jednym adresem, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Sąd podkreśla, że nowe przepisy nie mają jednak zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego i organ nie miał obowiązku przeprowadzania wywiadu środowiskowego określonego w art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniosek złożył w dniu 31.08.2022 r. Organ natomiast pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania dopiero w dniu 26.10.2022 r. Należy więc uznać, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie jednego miesiąca (art. 35 k.p.a.) i nie poinformował wnioskodawcy o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy. Należy wskazać, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, LEX nr 1356405). W niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. nie miał zastosowania, jednak pozostawienie bez rozpoznania wniosku na podstawie art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym należy rozumieć analogicznie do tego z art. 64 § 2 k.p.a. (w zakresie skargi na bezczynność organu). Ponadto istotne jest, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w niniejszej sprawie jest bez wątpienia formą zakończenia postępowania administracyjnego. Ze względu prawidłowe załatwienie sprawy (pozostawienie wniosku bez rozpoznania) należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 1 sentencji wyroku). Każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy), jednak nie każda bezczynność i przewlekłość powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu postawa organu i czas trwania postępowania nie pozwalają na uznanie, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów i w prawidłowy sposób załatwił sprawę pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania. Niespełna miesięczne opóźnienie organu w załatwieniu sprawy również nie pozwala na przyjęcie, że bezczynność cechowała się rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że wskazywany przez skarżącego art. 2 ust. 15f ustawy o dodatku węglowym nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ przepis ten dotyczy osoby, która nie złożyła wniosku o dodatek węglowy, a organ posiada informacje, że osoba ta spełnia ustawowe warunki przyznania dodatku. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący złożył taki wniosek, jednak na podstawie art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym organ był zobowiązany do pozostawienia go bez rozpoznania z uwagi na fakt złożenia uprzednio wniosku przez inną osobę zamieszkującą pod tym samym adresem co skarżący. W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę w tym zakresie, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 2 sentencji wyroku), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku) - (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a (punkt 4 sentencji wyroku).