IV SAB/Po 59/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.

K. Ś. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie dotyczącej wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego znak: [...] Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a." - uwaga Sądu) i wniosła: - o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku z [...] grudnia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego; - stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Wojewody do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności; - przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] grudnia 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przekazany zgodnie z art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Skarżąca wniosła ponaglenie. Dopiero po złożeniu ponaglenia organ w celu załatwienia sprawy wysłał w dniu [...] lutego 2020 r. wezwanie do nadesłania uzupełnionego formularza dla potrzeb ustalenia ustawodawstwa państwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych. Wobec nierozpoznania wniosku do dnia złożenia skargi, a także niepodejmowania czynności w sprawie przez długi okres Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania. Organ nie informował również skarżącej o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Tym samym naruszenie ustawowych terminów miało charakter rażący. Skarżąca wyjaśniła, że zasiłek pielęgnacyjny jest częścią sumy regularnie przeznaczanej na wydatki wynikające z konieczności zapewnienia opieki i rehabilitacji niepełnosprawnego syna. Praca męża skarżącej za granicą wynika przede wszystkim z potrzeby finansowania leczenia i terapii. Zdaniem skarżącej tak długie procedowanie uwłacza godności człowieka i jaskrawo narusza podstawowe prawa socjalne i bytowe osoby niepełnosprawnej. Jej syn jest dorosłą osobą z autyzmem, z ogromnymi problemami w funkcjonowaniu, całkowitymi zaburzeniem rozwoju i trudnymi zachowaniami, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Miejsce zamieszkania w miejscowości pozbawionej dostępu do specjalistów powoduje konieczność regularnych wyjazdów do większych ośrodków. Są to odpłatne wizyty, porady i diagnostyka. Zakup leku również generuje wysokie wydatki. Zdaniem skarżącej okoliczności te, jak również czas trwania postępowaniu uzasadniają stwierdzenie nie tylko bezczynności i prowadzenia przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, ale również przyznanie zadośćuczynienia w kwocie [...]zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżąca w dniu [...] grudnia 2018 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosek zawierał informację o tym, że członek rodziny - I. Ś. przebywa w [...]. Wniosek wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda wezwał do uzupełnienia wniosku w sposób pozwalający na ustalenie występowania koordynacji w sprawie. Wniosek został uzupełniony w dniu [...] lutego 2020 r. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda zawiadomił organ właściwy i stronę o ustaleniu koordynacji. W dniu [...] marca 2020 r. została wydana decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego uwzględniająca wniosek w całości. Zdaniem Wojewody w czasie składania wniosku jak i w czasie objętym wnioskiem ojciec osoby uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego przemieszcza się i pracuje poza granicami Polski, na terenie państwa [...], a zatem zastosowanie w sprawie znajdują przepisy unijne dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do zadań Wojewody należy, zgodnie z brzmieniem art. 21 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej "u.ś.r."), pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem [...] w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda jest organem wydającym decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych, realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W zależności od wyniku badania kwestii koordynacji wojewoda albo wydaje decyzję zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 5 albo, jeżeli ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazuje sprawę organowi właściwemu. Wojewoda zaznaczył, że o przewlekłości postępowania można mówić tylko wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź podejmowane są czynności pozorne prowadzące do tego, że formalnie rzecz biorąc organ nie jest bezczynny ale multiplikuje czynności dowodowe, które nie są konieczne. Za istotny element pojęcia przewlekłości uważa się również podejmowanie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy oraz opieszałe i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, kiedy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W postępowaniach w sprawach świadczeń rodzinnych, w których występuje prawdopodobieństwo stosowania systemu koordynacji kluczowe jest ustalenie czy koordynacja w ogóle występuje (tzn. czy mamy do czynienia z konkurencją ustawodawstw z uwagi na przemieszczanie się członków rodziny), a także które z ustawodawstw mających zastosowanie w sprawie ma pierwszeństwo. Z tego powodu w sprawie konieczne było podjęcie czynności wyjaśniających, dotyczących aktywności zawodowej i podlegania ubezpieczeniom społecznym członków rodziny wnioskodawcy czyli obydwojga rodziców osoby niepełnosprawnej (uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego), które to mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy w sprawie występuje koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, a następnie ustalenie pierwszeństwa ustawodawstwa, a co za tym idzie ustalenie, czy właściwym do orzekania w sprawie jest wojewoda, czy też wniosek ulega przekazaniu do zagranicznej instytucji właściwej. Strona we wniosku o przyznanie świadczenia podała tylko, że I. Ś. przebywa za granicą. Brak jednak szczegółowych informacji odnośnie aktywności zawodowej na terenie [...]. Koordynacja i pierwszeństwo ustawodawstwa w odniesieniu do wniosku zostało ustalone w dniu [...] marca 2020 r., po wyjaśnieniu szczegółów zatrudnienia I. Ś. na terenie [...]. Ponadto postępowanie w sprawie zostało zakończone wydaniem w dniu [...] marca 2020 r. decyzji uwzględniającej wniosek w całości, więc żądanie dokonania czynności w określonym terminie jest bezprzedmiotowe, a żądanie sumy pieniężnej należy ocenić za zbyt daleko idące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej k.p.a.) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. W tym samym dniu Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 23a u.ś.r. przesłał wniosek Wojewodzie, zaznaczając że mąż K. Ś. pracuje w [...]. Pismo wraz z wnioskiem wpłynęło do Wojewody w dniu [...] grudnia 2018 r. Kolejnym dokumentem znajdującym się w aktach jest wydruk korespondencji z poczty elektronicznej z dnia [...] listopada 2019 r. stanowiące odpowiedź na korespondencję z dnia [...] października 2019 r., w którym pracownik organu wyjaśnia skarżącej zasady przyznawania świadczeń. W dniu [...] lutego 2020 r. w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie przez Wojewodę skarżąca złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu [...] lutego 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Odpowiedź na wezwanie wpłynęła do organu w dniu [...] lutego 2020 r. Decyzję przyznającą skarżącej wnioskowany zasiłek Wojewoda wydał w dniu [...] marca 2020 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie od przesłania wniosku Wojewodzie ([...] grudnia 2018 r.) do dnia wezwania skarżącej do uzupełnienia braków wniosku ([...] lutego 2020 r.), a więc przez okres ponad 14 miesięcy organ pozostawał w bezczynności. W okresie tym organ nie podejmował jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy, nie gromadził materiału dowodowego, ani też nie informował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie. Dopiero złożenie przez skarżącą ponaglenia spowodowało podjęcie przez Wojewodę czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Konieczność ustalenia okoliczności związanych z aktywnością zawodową i podleganiu ubezpieczeniu społecznym członków rodziny dla oceny czy w sprawie występuje koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, a następnie ustalenie pierwszeństwa ustawodawstwa w żaden sposób nie może uzasadniać niepodejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie przez okres 14 miesięcy. Dlatego też dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania po 7 miesiącach od złożenia wniosku i niepodejmowanie jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy przez ponad 14 miesięcy stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Instytucja uregulowana we wskazanym przepisie jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia, przy czym przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Przyznanie sumy pieniężnej powinno zatem zrekompensować stronie uszczerbek wynikającego z nieterminowego działania organu. We wniosku o przyznanie sumy pieniężnej strona powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceniając całokształt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Sad doszedł do przekonania, że wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie. Z jednej strony Sąd miał na uwadze, że trwająca 14 miesięcy bezczynność organu miała charakter rażący i opieszałość organu mogła być dla skarżącej dotkliwa ze względu na charakter przedmiotowego zasiłku, bowiem ma on znaczenia dla zabezpieczenia środków utrzymania rodziny skarżącej. Z drugiej jednak strony Sąd zauważa, że sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją uwzględniającą wniosek o przyznanie zasiłku, a zasiłek ten został przyznany od miesiąca w którym został złożony wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Dlatego też Sądu nie dostrzegł potrzeby wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.