IV SAB/Po 49/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania K. T. z dnia 4 czerwca 2021 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy R. decyzją z 17 maja 2021 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z drogą wewnętrzną, zlokalizowanych na terenie części działki nr geod. [...], położonej w miejscowości M., gmina R.. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że sama analiza urbanistyczna, jak i projekt decyzji nie są zgodne z treścią wniosku i czynią zamierzenie w tym kształcie niemożliwym do zrealizowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z 30 lipca 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu w/w odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku sprzeciwu wniesionego przez K. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 785/21 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Akta administracyjne sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu zostały przekazane do SKO w P. w dniu 8 marca 2022 r. W dniu 6 kwietnia 2022 r. K. T. wniosła ponaglenie na bezczynność organu – SKO w P. wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającym na rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 17 maja 2021 r, a następnie 28 lipca 2022 r. wniosła skargę na bezczynność organu domagając się rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z 17 maja 2021 r. i to zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 785/21. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 sierpnia 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę na bezczynność wyrokiem 20 października 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 124/22 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie i zasądził od SKO w P. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W wyniku sprzeciwu wniesionego przez K. T. od decyzji z 18 sierpnia 2022 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 609/22 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że SKO zignorowało częściowe zaskarżenie decyzji Wójta przez odwołującą, bowiem orzekło o uchyleniu całej decyzji i przekazaniu do ponownego rozpoznania. Sąd nakazał SKO dokonanie oceny dopuszczalności zaskarżenia decyzji Wójta w części, czego Kolegium po raz kolejny nie uczyniło. Ponadto jak wskazał Sąd, SKO nie wskazało jakie konkretnie braki posiada poprzednia analiza urbanistyczna. Większość uzasadnienia stanowi przywołanie treści przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz treści orzeczeń sądów. Organ nie wskazał dlaczego nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a. Akta administracyjne sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu zostały przekazane do SKO w P. w dniu 12 grudnia 2022 r. W dniu 20 lutego 2023 r. K. T. wniosła ponaglenie na bezczynność SKO w P. a następnie 17 marca 2023 r. wniosła skargę na bezczynność organu domagając się rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z 17 maja 2021 r. i to zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 20 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 609/22. Skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie skarżąca wskazała, że jeżeli Sąd uzna, że powyższe nie się należy, to wnosi o nałożenie grzywny na organ, gdyż ten w tej samej sprawie już drugi raz nie reaguje na ponaglenie i nic nie robi pomimo prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ II instancji przedstawił przebieg postepowania i wyjaśnił, że pismem z 15 marca 2023 r. wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej pod kątem możliwości rozpatrzenia punktu 3, 6 oraz 9 zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią wniosku K. T.. W tym stanie rzeczy w ocenie SKO skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023r. poz. 259 - dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi na bezczynność postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając pismem z dnia 20 lutego 2023 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Oceniając zasadność przedmiotowej skargi podkreślić należy, że organ od momentu otrzymania akt z WSA w Poznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. nie podjął żadnych czynności ani nie poinformował skarżącej o przyczynach opóźnienia. Dopiero na skutek złożenia przez skarżącą ponaglenia (wpływ do organu 23 lutego 2023 r.), SKO pismem z 15 marca 2023 r., działając zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z 20 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 609/22, wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej pod kątem możliwości rozpatrzenia punktu 3, 6 oraz 9 zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że pismo z 15 marca 2023 r., którym organ II instancji wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej pod kątem możliwości rozpatrzenia punktu 3, 6 oraz 9 zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią wniosku K. T. nie może być uznane za przedłużenie terminu do załatwienia sprawy. Powyższe pismo wyznaczając termin załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od otrzymania żądanych informacji nie wskazuje bowiem w istocie konkretnego terminu załatwienia sprawy, ani też nie nawiązuje do stopnia skomplikowania sprawy. Przywołane wyżej działania organu II instancji, jak również czas, w jakim były one podejmowane, bez wątpienia wskazują na jego bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z 17 maja 2021 r., jak również, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (pkt 2 wyroku). Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi II instancji grzywny wskazać należy, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. to środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że są podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany, a wiec występują w sprawie podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Należy mieć również na względzie, że wniosek skarżącej został złożony w lutym 2020 r., zatem czeka ona na wydanie warunków zabudowy już ponad 3 lata. W świetle m.in. wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 20 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 609/22 sprawa nie ma skomplikowanego charakteru, a stan faktyczny był znany organowi, gdyż przed tym organem toczyło się już postępowanie w przedmiotowej sprawie. Oceniając zasadność złożonego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Nadto suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. Skarżąca nie wskazała jednak jakich doznała negatywnych skutków związanych z bezczynnością organu. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 4 wyroku. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 5 sentencji wyroku.