IV SAB/Po 33/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji opisanej w pkt 1 sentencji; 3. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w zakresie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. P. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Burmistrza K. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) ustalił na rzecz K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (w celu legalizacji) na działce nr [...], arkusz mapy [...], w K. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. P.. W. P. wniosła następnie w dniu [...].12.2018 r., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że odwołanie z dnia [...] września 2018 r. zostało przesłane organowi II instancji w dniu [...] września 2018 r. Od tego momentu nie podjęto jednak żadnych działań w sprawie. Organ odwoławczy wyznaczał kolejne terminy załatwienia podania skarżącej, lecz działania te były pozorne. Nie opierały się one na uzasadnione podstawie prawnej, a w szczególności nie zmierzały do zebrania dodatkowych dowodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że Burmistrz K. ustalił na rzecz K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (w celu legalizacji) na działkach nr [...], położonych w K.. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Mając na uwadze, że decyzje wydawane przez organ I instancji były już pięciokrotnie uchylane, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło przekazać akta urbaniście do konsultacji. Ten ostatni stwierdził, że Burmistrz K. nadal nie wykonał wytycznych zawartych we wcześniejszych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r., IV SA/Po 966/17. Wobec tego w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy organ II instancji przekazał odpowiednie zawiadomienie stronom postępowania oraz wystąpił do Starosty [...] o nadesłanie nowej mapy i do inwestora o złożenie wyjaśnień. Obecnie postępowanie administracyjne toczy się nadal i nie można uznać, że jest ono prowadzone przewlekle. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie sądowe należało umorzyć. Podstawę prawną w rozważanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a."). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wynika przy tym z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca wskazuje przy tym w art. 36 § 1 k.p.a., że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ponadto w świetle art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1. nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2. postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ustawodawca nie wskazuje szerzej, na czym polega przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Niemniej w ocenie Sądu należy przyjąć, że pojęcie to odnosi się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, w szczególności przez podejmowanie czynności w znacznym odstępie czasu bądź też wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ administracji publicznej czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu administracji publicznej w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania, np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bądź też może wystąpić kombinacja obu tych stanów. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] września 2018 r. (data wpływu: [...] września 2018 r.) skarżąca odwołała się od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Tym samym termin do załatwienia sprawy przed organem II instancji upływał w dniu [...] października 2018 r. W okresie tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych działań zmierzających do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] września 2018 r. Materiał dowodowy został następnie uzupełniony o pismo projektanta miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2018 r. Kolejnym działaniem organu II instancji było opracowanie w dniu [...] kwietnia 2019 r. analizy urbanistycznej i projektu decyzji ustalającej warunku zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 33-56 akt sądowych). Następnie zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powiadomiło strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów (k. 32 akt sądowych). Wreszcie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustaliło warunki dla przedmiotowej inwestycji. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie Sądu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło przewlekle postępowanie administracyjne. Działania podejmowane przez organ administracji publicznej były opieszałe i nie zapewniały wymaganej dynamiki procesowej. Trudno w szczególności uznać za uzasadnione długie oczekiwanie zarówno na uzyskanie opinii co do poprawności analiz zawartych w decyzji organu I instancji, jak i na przygotowanie decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje również, by organ II instancji podejmował inne istotne działania, które usprawiedliwiałyby załatwienia odwołania z dnia [...] września 2018 r. dopiero po upływie ponad 8 miesiącu. Należy przy tym zaznaczyć, że zarządzeniami z dnia [...] lutego 2019 r., [...] lutego 2019 r. i [...] marca 2019 r. Sąd wzywał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przesłania kompletu akt (k. 12, 21 i 27 akt sądowych). W konsekwencji należy uznać, że dokumenty przesłane przez organ administracji publicznej obrazują całokształt działań podejmowanych po złożeniu odwołania z dnia [...] września 2018 r. Trzeba jednocześnie zauważyć, że w chwili orzekania przez Sąd powyższe odwołanie zostało już merytorycznie rozpatrzone. Organ II instancji wydał bowiem decyzję z dnia [...] maja 2019 r. Okoliczność ta nie uchyla wprawdzie przewlekłego prowadzenia postępowania. Niemniej wyklucza ona zobowiązanie organu administracji publicznej na mocy wyroku do podjęcia określonej czynności. W konsekwencji niniejsze postępowanie sądowe okazało się zatem bezprzedmiotowe, gdyż mimo wystąpienia przewlekłości postępowania administracyjnego, niemożliwe jest wydanie pełnego orzeczenia właściwego dla uwzględnienia skargi. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") umorzył niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Przewlekłość ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wydłużenie okresu rozpatrywania odwołania z dnia [...] września 2018 r. wiązało się bowiem w istotnej mierze z koniecznością przygotowania merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku inwestora przed organem II instancji. Zadanie to dodatkowo utrudniał fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli w administracyjnym toku instancji i kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec tego postępowanie organu II instancji nie może być uznane za przejaw lekceważącego stosunku do prawa. Ponadto na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącej określonej sumy pieniężnej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie takie świadczenie kompensacyjne nie jest zasadne. W. P. nie wyjaśniła bowiem, jakiego uszczerbku doznała w wyniku nieprawidłowego postępowania organu II instancji. Nie wskazała również powodów, które przemawiałyby za przyznaniem jej tej rekompensaty. Trzeba bowiem zaznaczyć, że świadczenie pieniężne z art. 149 § 1b p.p.s.a. nie przysługuje w każdym przypadku przewlekłości postępowanie. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).