IV SAB/Po 24/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Prezesa Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu do załatwienia wniosku W. S. z dnia [...] sierpnia 2020 r.; 2. stwierdza, że Prezes Sądu dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. W. S., zwany dalej skarżącym, wniósł do Prezesa Sądu, zwanego dalej Prezesem, w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie orzeczeń sądowych zapadłych w sprawach cywilnych, których stroną był Skarb Państwa – Dyrektor Z. K. w R., z okresu od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2017 r. w formie papierowej i przesłanie żądanej informacji pocztą. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Prezes poinformował skarżącego, że udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku wiąże się z dodatkowymi kosztami (transport akt z archiwum, zaangażowanie dodatkowych osób, dokonanie reprodukcji wyroków z uzasadnieniami i ich anonimizacji), zatem na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 06 września 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł w terminie 14 dni pod rygorem odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższe pismo doręczono skarżącemu [...] sierpnia 2020 r. Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Prezesa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii przedmiotowych orzeczeń sądowych. W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny i zaznaczył, że do [...] stycznia 2021 r. nie udostępniono mu żądanej informacji ani nie wydano decyzji o odmowie udzielenia informacji. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni, a także stwierdzenie, że Prezes dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes wskazał, że opłata została ustalona w oparciu o wyliczenie kosztów przez sekretariat W. C.. Skarżący nie uiścił opłaty. Wobec rozbieżności w judykaturze dotyczącej trybu zastosowania art. 15 ust. 2 u.d.i.p. zarządził niezwłoczne udostępnienie informacji skarżącemu. Wskazał, że brak rewakcji przez skarżącego na wezwanie o uiszczenie opłaty spowodował przeświadczenie, że utracił on zainteresowanie przedmiotową informacją i nie było traktowane jako sprawa pilna. Ze względu na braki kadrowe wniosek skarżącego zostało omyłkowo odłożone ad acta. W ostatnich kilku latach udzielano skarżącemu informacji terminowo i w pełnym zakresie, nieudzielenie żądanej informacji w niniejszej sprawie nie było wynikiem działania Prezesa w złej wierze. Jak wynika z załączonych do odpowiedzi na skargę akt, wraz z pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżącemu udostępniono sześć zanonimizowanych wyroków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 06 września 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Sądu jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej w zakresie, w jakim jest on jej dysponentem. Otwarty katalog, w którym przykładowo wymieniono co może być przedmiotem informacji publicznej, zawiera art. 6 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret szóste u.d.i.p. udostępnieniu podlega m.in. treść orzeczeń sądów powszechnych. Ponadto, jak przyjęto w judykaturze, orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, jako wydane w sprawie przez sąd, w ramach jego działalności orzeczniczej opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Opolu z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 67/20). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwość przedłużenia terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej maksymalnie do 2 miesięcy, jeżeli jego załatwienie w terminie 14 dni nie jest możliwe. W myśl art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wówczas podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Wbrew wątpliwościom Prezesa Sądu Rejonowego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czyli bez wniesienia opłaty. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 02 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 53/20). W doktrynie zasadnie podkreślono, że w przypadku braku reakcji wnioskodawcy na otrzymane powiadomienie o wysokości opłaty podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może odmówić realizacji wniosku, tj. wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ani też skorzystać z możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż skorzystanie z ww. sposobów zakończenia postępowania może nastąpić jedynie w ściśle określonych przepisami u.d.i.p. przypadkach. Podmiot zobowiązany nie będzie mógł również w omawianej sytuacji pozostawić wniosku bez rozpoznania, gdyż przepisy u.d.i.p. przewidują jedynie trzy sposoby zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej: wydanie decyzji odmownej lub o umorzeniu postępowania bądź też udostępnienie informacji publicznej (zob. K. Kędzierska, Opłaty związane z dostępem do informacji publicznej [w:] Informacja w Administracji Publicznej, 2016, Nr 2, s. 17). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 – z zastrzeżeniem modyfikacji terminu dokonywanej przez art. 15 ust. 2), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2). W niniejszej sprawie Prezes Sądu Rejonowego w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2020 r., który wpłynął do niego [...] sierpnia 2020 r., poinformował skarżącego pismem z [...] sierpnia 2020 r. o wysokości opłat związanych z udostępnieniem żądanej informacji. Jednakże dopiero po złożeniu przez skarżącego skargi na bezczynność, wraz z pismem z [...] stycznia 2021 r. organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację. Wobec powyższego należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na udzielenie przez organ żądanej informacji wraz z pismem z [...] stycznia 2021 r. (nadanego [...] stycznia 2021 r.), a więc już po wniesieniu skargi (pkt 1 sentencji wyroku). W zaistniałej sytuacji w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze fakt, że Prezes Sądu Rejonowego, wbrew wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie załatwił w wyznaczonym terminie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony (pkt 2 sentencji wyroku). Organ udzielił skarżącemu pełnej żądanej informacji publicznej po upływie pięciu miesięcy od złożenia wniosku. W ocenie Sądu bezczynność organu jest bezsporna, a wskazywane przez organ powody takiego stanu rzeczy nie mogą mieć znaczenia dla oceny samego faktu jej zaistnienia. Dlatego Sąd stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja – zdaniem Sądu – nie wystąpiła. Uznać bowiem należy, że przyczyną zaistnienia stanu bezczynności organu było przeoczenie, nie zaś zaniechanie w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Udzielenie informacji publicznej z opóźnieniem wynikało zatem z omyłki, nie zaś z lekceważenia samego obowiązku jej udzielenia, bądź z lekceważenia obowiązujących terminów. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na zwolnienie skarżącego z obowiązku ich poniesienia.