IV SAB/Po 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi R.P. na uchwałę Starosty [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej R.P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] września 2016 r. do Starosty wpłynął wniosek złożony za pomocą poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej złożony przez R. P. (zwaną dalej również "skarżącą"). Wnioskująca zwróciła się do organu o przesłanie w formie skanów umowy, bądź umów cywilnych zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. R. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia informacji publicznej domagając się zobowiązania organu do rozpoznania w terminie ustawowym wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenia, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że organ w terminie przewidzianym ustawą nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, co w ocenie skarżącej skutkuje uznaniem, że jest w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że żądane informacje zostały już przesłane na adres poczty elektronicznej skarżącej, a zwłoka w udzieleniu odpowiedzi na wniosek wynikała z przeoczenia w spisie wiadomości odebranych, na ogólnej skrzynce odbiorczej urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Starosty w zakresie udostępnienia stronie skarżącej umów zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty są informacją publiczną oraz czy starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania starosty nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4. ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że starosta w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącą stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; zwanej dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Na tym tle Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. np. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 903/12 i sygn. akt I OSK 916/12; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 634/15; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag żądane przez skarżącą informacje dotyczące treści i postaci ("skanów") umów w przedmiocie stałej obsługi prawnej jednostki samorządu terytorialnego należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 634/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada podkreślić, że takiej kwalifikacji wnioskowanych informacji nie kwestionował również organ, który od początku uznawał żądane informację za informację publiczną, z tym że o szczególnym charakterze tj. jako informację przetworzoną. Uznając, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że – jak wynika z akt sprawy – wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Starosty w dniu [...] września 2016 r., co nie jest kwestionowane przez organ. Zatem od tego dnia rozpoczął się bieg terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie ulega również wątpliwości, że organ w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanej informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia, ani nie wydał decyzji odmownej. W niniejszej sprawie organ nie podjął żadnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku w niniejszej sprawie. Swoje stanowisko odnośnie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ wyraził dopiero w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu bezsporne jest uchybienie terminu w udzieleniu wnioskowanej informacji przez organ. Czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] września 2016 r., upłynął w dniu [...] września 2016 r. Starosta nie przesłał skarżącej umowy zgodnie z jej wnioskiem i od [...] września 2016 r. do [...] marca 2017 r. pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Ostatecznie organ odpowiedział na wniosek z dnia [...] września 2016 r. Załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności stwierdzić należy, iż ma ona charakter rażący. Jak wynika z akt sprawy organ po wpłynięciu wniosku aż do wpłynięcia skargi nie podjął żadnych działań, co stanowi ewidentne naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zakreślającej 14 dniowy termin na rozpoznanie wniosku. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd (w pkt 3 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w wysokości 480 zł – oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), tj. łącznie [...] zł