IV SAB/Po 188/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Dziekana Wydziału L. w P. w przedmiocie skreślenia z listy studentów oddala skargę w całości

Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. F. W. złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność oraz przewlekłość Dziekana Wydziału L. w P. (dalej też jako "organ"), wnosząc o : 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a następnie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. ukaranie organu grzywną, 4. zobowiązanie organu do wydania decyzji, 5. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Dziekan Wydziału L. od dnia 29.09.2022 r. do chwili obecnej nie wydał decyzji administracyjnej (tj, przez prawie 2 miesiące), mimo obowiązku wynikającego z ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zwlekał z uruchomieniem procedury administracyjnej. Na wyraźne żądanie skarżącego podjął czynności administracyjne i dopiero pismem z dnia 12.10.2022 r. formalnie wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia F. W. z listy studentów I roku jednolitych magisterskich studiów stacjonarnych na kierunku Lekarskim na Wydziale L. (znak sprawy [...]). Zdaniem skarżącego pismo o wszczęciu postępowania administracyjnego zawiera błędną podstawę prawną. Organ tworzy w ten sposób fikcję prawną, która nie ma odniesienia do stanu faktycznego oraz prawnego. Skarżący wskazał, że cały czas posiada status studenta na kierunku Lekarskim na Wydziale L. w P. (rozpoczęcie studiów - w [...].). Z uwagi na trwanie procedury administracyjnej oraz sprzeczne z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zapisy Regulaminu Studiów skarżący został pozbawiony możliwości kształcenia na wybranym kierunku, a także rekrutowania na studia w roku akademickim [...]. W konsekwencji poprzez opieszałe zachowanie organu utracił bezpowrotnie 2 lata studiów. Gdyby organ działał w sposób skoordynowany, dynamiczny sprawa zakończyłaby się bez zbędnej zwłoki oraz z poszanowaniem praw studenta. Organ od samego początku unikał konfrontacji i nie podejmował działań, które zmierzałyby do wypracowania ugodowego rozwiązania. Wydaje się, iż zachowanie organu nacechowane jest celowością. Skarżący zaznaczył, iż w toku studiów nie sprawiał żadnych problemów, czynił postępy w nauce. Uzyskał zaliczenia z 22 przedmiotów obowiązkowych, 4 zaliczenia z przedmiotów fakultatywnych oraz zaliczył praktyki w wymiarze 120 godzin. Spośród 4 egzaminów wystąpiły problemy z zaliczeniem 1 egzaminu tj. z anatomii. Skarżący finalnie został dopuszczony do egzaminu komisyjnego z anatomii. Miały miejsce 2 terminy, pierwszy w dniu [...].09.2022 r. (który następnie został unieważniony na wniosek skarżącego wobec zgłoszonych i uznanych nieprawidłowości) oraz drugi w dniu [...].09.2022 r. Jego przebieg oraz wytworzone i zebrane w sprawie dokumenty budzą bardzo poważne wątpliwości w zakresie zgodności z prawem. Wskazać chociażby należy, iż wbrew obowiązującym przepisom, w trakcie egzaminu nie zachowano zasady obiektywizmu. Egzamin został przeprowadzony przez osobę, która winna pełnić rolę obserwatora albowiem uprzednio była osobą egzaminującą. Ponadto egzamin komisyjny w którym uczestniczył skarżący był nagrywany, mimo iż żaden ze studentów przystępujących wcześniej do egzaminu komisyjnego nie był nagrywany. Takiego przebiegu egzaminu nie reguluje żaden przepis. Nadto nagranie z egzaminu było przekazywane drogą elektroniczną w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim przez osoby nieuprawnione. Wreszcie w Transkrypcie okresowych osiągnięć studenta egzaminów i zaliczeń obowiązujących na I roku (str.3) widnieje nieprawdziwa data egzaminu komisyjnego tj.[...].09.2022r. (w aktach sprawy znajduje się wydruk transkryptu z dnia [...].10.2022r. godz.[...]). Transkrypt jest dokumentem pod którym podpisał się Dziekan. Skarżący złożył w dniu 21.11.2022 r. ponaglenie w trybie art.37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania o skreślenie skarżącego z listu studentów sporządzono w dniu 12 października 2022 r., a doręczono skarżącemu w dniu 18 października 2022 r. W dniu 19 października 2022 r.. wraz ze swoim pełnomocnikiem zapoznał się z aktami i w dniu 24 października 2022 r. złożył wyjaśnienia w sprawie wraz z żądaniem uzupełnienia akt sprawy. Po przeanalizowaniu wyjaśnień, uzupełnieniu akt i konsultacjach pomiędzy Dziekanatem i Uczelnianym Centrum Obsługi Studentów oraz z prawnikami Uczelni, pismem z dnia 21 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącego zawiadomiony został o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami. Jednocześnie wskazano ostateczny termin załatwienia sprawy, na dzień 10 grudnia 2022 r. W tym samym dniu, tj. 21 listopada 2022 r. skarżący złożył na Uczelni ponaglenie, przewidziane art. 37 kpa. Strona zapoznała się z aktami sprawy w dniu 25 listopada 2022 r. Podniesiono, że w dniu 29 listopada 2022 r. Rektor [...] wydał postanowienie o rozpoznaniu ponaglenia skarżącego, ustalając między innymi ostateczny termin załatwienia sprawy na dzień 10 grudnia 2022 r., tak jak wyznaczono w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. Jednocześnie Rektor, w swym postanowieniu z dnia 29 listopada 2022 r. zgodził się z zarzutem przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy i brakiem poinformowania strony o wyznaczeniu nowego terminu. Jednak nie znalazł podstaw do uznania, że doszło do bezczynności i przewlekłości, a strona aktywnie uczestniczyła w tych działaniach i brak jest podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa. W tym samym dniu, 29 listopada 2022 r. Dziekan Wydziału L. , działając z upoważnienia Rektora, wydał decyzję [...] w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów. Mając na uwadze przebieg postępowania, rozpoczętego w dniu 18 października 2022 r. i zakończonego decyzją w dniu 29 listopada 2022 r., podejmowane działania oraz zapewnienie stronie udziału w każdym stadium postępowania i aktywność strony, nie można postawić organowi zarzutu bezczynności ani też opieszałości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Z kolei pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Skarga na bezczynność i przewlekłość stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Skarga na bezczynność i przewlekłość może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia - ponaglenia w myśl art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość. Stosownie do art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U.2022.574 t.j.) skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej. Za orzecznictwem dodać należy, iż "wprawdzie decyzje organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych, nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny, muszą spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli (...) Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Z kolei, ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach – wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. – i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Skoro przepisy ustawy przewidują rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej skreślenia z listy studentów w drodze decyzji administracyjnej i nie regulują odmiennie niż kodeks postępowania administracyjnego kwestii terminów rozpatrywania spraw, to dla oceny czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności należy brać pod uwagę jako punkt odniesienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu 12 października 2022 r. Dziekan Wydziału L. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia F. W. z listu studentów. Zawiadomienie zostało Mu doręczone w dniu 18 października 2022 r. W dniu 24 października 2022 r. skarżący wraz ze swoim pełnomocnikiem zapoznał się z aktami sprawy i złożył wyjaśnienia w sprawie wraz z żądaniem uzupełnienia akt sprawy. Z notatki służbowej sporządzonej 17 listopada 2022 r. przez zastępcę kierownika Uczelnianego Centrum Obsługi Studentów wynika, że "wzór decyzji o skreśleniu z listy studentów (W. F.) oczekuje na akceptację Mecenasa, która następnie zostanie przekazana do pana Dziekana" (k. 37 akt adm.). Dnia 21 listopada 2022 r. Skarżący złożył ponaglenie w trybie art.37 k.p.a. Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia Go z listy studentów oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia, co do zebranych materiałów dowodowych w terminie 7 dni. Jednocześnie poinformowano, iż sprawa zostanie zakończona do 10 grudnia 2022 r. W dniu 25 listopada 2022 r F. W. złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłość organu. Decyzją Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 29 listopada 2022 r. Nr [...] skreślono studenta F. W. z listy studentów Uniwersytetu [...] w P.. Analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, iż nie sposób zarzucić organowi bezczynności i przewlekłości w przedmiotowej sprawie. Konstatując, z akt sprawy wynika, że od momentu wszczęcia postępowania, to jest od 12 października 2022 r. do wydania decyzji w dniu 29 listopada 2022 r. upłynęło 1,5 miesiąca. Wskazać należy, iż w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu i przewlekłość postępowania, sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie, a także czy organ działał w sprawie opieszale i nieskutecznie, lub w sposób nieuzasadniony przedłużał termin załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). Szybkość postępowania nie może jednak odbywać się kosztem wszechstronnego i kompleksowego wyjaśnienia prawnie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Przekroczenie terminu samo w sobie jeszcze nie uprawnia do tezy o bezczynności organu, gdyż muszą mu towarzyszyć dodatkowe okoliczności wskazujące na naruszenie obowiązku podejmowania przez organ tych czynności, do których jest w konkretnej sprawie bezwzględnie zobowiązany. Tymczasem w tej sprawie organowi nie można zarzucić bezczynności. Analiza akt administracyjnych i wyżej opisanej chronologii działania organu pozwala na stwierdzenie, że organ nie przekroczył terminów wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. i wydał stosowną decyzję. Przede wszystkim nie można w okolicznościach tej sprawy skutecznie zarzucić organowi ani braku staranności w prowadzeniu postępowania, ani lekceważenia obowiązków przez organ, ani też celowego niepodejmowaniu wymaganych czynności. Nie można też przypisać organowi bezczynności w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie konieczne dla zakończenia postępowania działania, a także gdy, wprawdzie już po złożeniu skargi do Sądu, wydaje merytoryczną decyzję w sprawie. Jakkolwiek sytuacja skarżącego jest trudna, to na ocenę Sądu w przedmiocie bezczynności i przewlekłości organu, nie mogły mieć wpływu okoliczności dotyczące prawidłowości przeprowadzonego egzaminu komisyjnego, czy też dotychczasowy przebieg studiów skarżącego. Na etapie postępowania ze skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania, sąd nie jest władny rozpatrywać kwestii merytorycznych i ewentualnej poprawności rozstrzygnięć w tym zakresie. Zarzuty te mogą być podnoszone dopiero w skardze dotyczącej decyzji o skreśleniu z listy studentów. Wobec ustalenia przez sąd, że organ nie pozostawał w bezczynności bezzasadne okazały się zawarte w skardze żądania dotyczące zobowiązania rektora do wydania decyzji, wymierzenia grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.