IV SAB/Po 182/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego P. Z. z dnia [...].10.2022 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 zł ((sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem datowanym na 23.11.2022 r. P. Z. (dalej jako "Skarżący", lub "Wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako "Burmistrz", "organ") w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni oraz zasądzenie grzywny. Uzasadniając skargę wskazał, że pismem z 26.10.2022 r. wniósł do Burmistrza w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie prowadzonej korespondencji, ew. protokołów ze spotkań roboczych podejmowanych przez Gminę K. działań zmierzających do porozumienia z właścicielem działki nr [...] we wsi M., w sąsiedztwie jeziora M. , w celu zapewnienia i utrzymania dotychczasowych funkcji tego terenu, tj. terenu rekreacyjnego obejmującego boiska sportowe dla mieszkańców wsi M.. Wniosek został złożony w związku z publiczną wypowiedzią Burmistrza podczas Sesji Rady Miejskiej K. 24.10.2022 r. na temat działań podejmowanych przez Gminę w przedmiocie porozumienia z właścicielem rzeczonej działki w celu utrzymania dotychczasowej, tj. rekreacyjnej, funkcji tego terenu. Do dnia sporządzenia skargi Burmistrz nie rozpatrzył wniosku ani nie zawiadomił o przyczynach niedotrzymania terminu. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że wniosek Skarżącego wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy K. 03.11.2022 r. W dniu 17.11.2022 r. wystosowano odpowiedź na wniosek. Skarżący podał we wniosku dwa adresy, w tym adres do korespondencji, lecz przez niedopatrzenie pismo zostało skierowane na adres podany jako pierwszy. Po złożeniu skargi Wnioskodawca został poinformowany o powyższym niedopatrzeniu. Przesyłka nie została jeszcze zwrócona do Urzędu, lecz po zwrocie nieodebranej przesyłki zostanie ona przekierowana na adres wskazany jako adres do korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. – ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, CBOSA). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11; dostępne w CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA) Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA). Z uwagi na powyższe Sąd uznał skargę za dopuszczalną, co zostanie jeszcze poddane dalszej analizie, i mógł przystąpić do jej merytorycznego rozpoznania. Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w rozpoznaniu wniosku P. Z. z 26.10.2022 r. (data wpływu do organu: 03.11.2022 r.) o udostępnienie informacji publicznej w sprawie działań podejmowanych przez Gminę K. zmierzających do porozumienia z właścicielem określonej szczegółowo we wniosku działki w celu zapewnienia i utrzymania dotychczasowych funkcji tego terenu, tj. terenu rekreacyjnego obejmującego boiska sportowe dla mieszkańców wsi. Nie było między stronami sporne, że Burmistrz, będący organem wykonawczym gminy, a więc organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (por. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17; z 27.04.2018 r., II SAB/Wa 665/17; z 28.12.2018 r., II SAB/Po 108/18; z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19; z 25.09.2020 r., IV SAB/Po 90/20; II SAB/Sz 92/20; z 03.03.2021 r., II SAB/Gd 117/20 – dostępne w CBOSA), będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zasadniczo nie było między stronami sporu także co do charakteru żądanej informacji. Dlatego jedynie marginalnie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (pkt 4 lit. b), treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). W konsekwencji, zdaniem Sądu, za taką należałoby, co do zasady, uznać informację o działaniach podejmowanych w celu zapewnienia terenu rekreacyjnego obejmującego boiska sportowe dla mieszkańców wsi. Przechodząc do oceny prawidłowości załatwienia wniosku Skarżącego – a więc i oceny, czy Burmistrz dopuścił się zarzucanej bezczynności, rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy na wstępie wskazać, że terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że: "1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze tzw. czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku, we właściwej formie. W szczególności nie wydaje wymaganej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub, w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego), albo decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie informacji Publicznej ("BIP"), albo że informacji tej nie posiada, bądź że nie stanowi ona informacji publicznej. W każdym z tych przypadków, zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem. Natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje warunki, na jakich możliwe jest przedłużenie owego podstawowego terminu – maksymalnie do dwóch miesięcy. Podkreślenia jeszcze wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie, w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. prawodawca ustanowił regułę, iż to wnioskujący o konkretną informację decyduje o sposobie i formie jej udostępnienia. Adresat takiego żądania jest zaś wolą wnioskującego związany, o ile oczywiście jest w posiadaniu tego rodzaju informacji, jak też dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi umożliwiającymi uczynienie zadość żądaniu. Bez zgody wnioskodawcy nie ma możliwości modyfikacji treści wniosku (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z 13.10.2022 r., III SAB/Gd 106/22, WSA w Łodzi z 13.04.2022 r., II SAB/Łd 210/21). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe stanowisko rozciąga się także w zakresie "sposobu i formy" na kwestię powiadomienia o nieposiadaniu żądanej informacji, tym bardziej, że jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. Tym samym, a contrario, k.p.a. nie stosuje się do postępowania o udostępnienie informacji publicznej, z wyjątkiem postępowania związanego z wydawaną decyzją odmowną lub umarzającą postępowanie. W konsekwencji, z uwagi na cel, jaki ma spełniać regulacja dostępu do informacji publicznej, zdaniem Sądu art. 13 ust. 1 i 14 ust. 1 u.d.i.p. należy odczytywać w ten sposób, że podmiot obowiązany winien, co do zasady (z uwzględnieniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 i 16), w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku podjąć czynności zmierzające do jego załatwienia, w sposób i formie określonych we wniosku, przy czym przez sposób i formę należy przy tym rozumieć także adres korespondencyjny. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 02.09.2021 r., IV SAB/Po 101/21, to na organie spoczywa obowiązek wykazania faktu udzielenia odpowiedzi na wniosek we wskazanym terminie. Ewentualne błędy techniczne zaistniałe po stronie organu – a więc i jego obciążające – nie mogą mieć wpływu na stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz co najwyżej na ocenę jej charakteru (rażąca/nierażąca). Analogicznie należy ocenić sytuację, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnia ją (bądź dokonuje innej czynności, jak powiadomienie o jej nieposiadaniu) "przez niedopatrzenie" z pominięciem adresu wskazanego jako adres do korespondencji. Skoro w niniejszej sprawie Skarżący we wniosku wyraźnie wskazał w nagłówku pisma adres do korespondencji, a organ skierował do niego odpowiedź na inny adres i nawet na dzień wniesienia skargi – miast skierować odpowiedź na właściwy adres, jedynie poinformował Skarżącego o swoim niedopatrzeniu i oczekiwał na zwrot przesyłki, by skierować ją na adres wskazany jako adres do korespondencji – Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec powyższego, Sąd – stwierdziwszy bezczynność Burmistrza w załatwieniu wniosku Skarżącego z 03.11.2022 r. – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p. zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Konsekwentnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p., Sąd stwierdził, że ww. organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Organ skierował do Skarżącego pismo w 14 dniu od złożenia wniosku (wpływu do organu), lecz wskutek niedopatrzenia skierował je na adres inny, niż do korespondencji (zatem niezgodnie z wnioskiem). Nie wynikało to zatem ze złej woli Organu. Także Skarżący nie żądał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W zakresie żądania Skarżącego zasądzenia grzywny Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 04 listopada 2022 r., II SAB/Po 134/22, zgodnie z którym zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Są to środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak już wyżej wskazano – taka sytuacja nie zaszła w niniejszej sprawie, zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w kwocie 100 zł (pkt 5 sentencji wyroku).