IV SAB/Po 177/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Ś. w przedmiocie przyznania lokalu socjalnego postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 1 września 2022 r. skierowanym do Sądu Okręgowego w P. R. S. wniósł m.in. skargę przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza Ś. w przedmiocie przyznania mu lokalu socjalnego. Skarżący wskazywał, że postępowanie prowadzone było pod sygnaturą nr [...] i dotyczyło przyznania mu lokalu socjalnego. W dalszym uzasadnieniu skargi wskazał, że 5 listopada 2019 r. złożył wniosek o przyznanie lokalu socjalnego w Urzędzie Miejskim w Ś.. Dalej podał, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa wyznaczyła mu lokal tymczasowy w dniu 6 lutego 2020 r, jednakże w aktach sprawy o nr [...] brak jest postanowienia w tym przedmiocie. Skarga w tej części została przekazana Burmistrzowi Ś. jako organowi administracji właściwemu w sprawie. Wojewódzkiemu Sądowi w Poznaniu W odpowiedzi na skargę z 24 listopada 2022r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu podał, że jego zdaniem skarga dotyczy postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], albowiem pod sygnaturą [...] prowadzone było postepowania dotyczące przyznania skarżącemu lokalu tymczasowego z wniosku komornika. W tym drugim postępowaniu przydział lokalu nastąpił w dniu 6 lutego 2021 r., a umowa najmu lokalu tymczasowego została zawarta w dniu 29 czerwca 2022 r. Po pierwsze, organ wskazał, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z uwagi na to skarga jest niedopuszczalna. W sytuacji nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej Burmistrz wskazał, że wniosek z 5 listopada 2019 r. został merytorycznie rozpatrzony przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Oceniając przedmiotową skargę zaznaczyć należy, że o tym, w jakim przedmiocie skargę rozpozna Sąd, decyduje treść skargi. Ponadto każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (por. postanowienia NSA z dnia: 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II FZ 530/09, LEX nr 580779; 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 833/11, LEX nr 1069194). W przedmiotowej sprawie treść skargi z 1 września 2022 r. (jej str. 3 i nast.) wskazuje, że zakresem niniejszej skargi skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Ś. w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 5 listopada 2019 r. o przyznanie mu lokalu socjalnego, tj. postępowanie prowadzone pod sygn. [...], w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172). W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku Burmistrza o odrzucenie skargi. Należy mieć na uwadze, że w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Na tym pierwszym etapie, działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Z powyższego wynika, że jedynie postępowanie w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu podlega kognicji sądów administracyjnych. Czynności organu wykonawczego gminy zatwierdzające listę oczekujących, a także pisma zawiadamiające o niespełnieniu przesłanek do ubiegania się o lokal, są więc czynnościami, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 12 maja 2016 r., I OSK 3425/15; z 23 marca 2016 r., I OSK 354/16, a także postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2020 r., dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W konsekwencji przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu takiego aktu lub podjęciu czynności może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, tym samym skarga w niniejszej sprawie była co do zasady dopuszczalna. Dalej stwierdzić należy, że z przesłanych przez Burmistrza akt administracyjnych sprawy i odpowiedzi na skargę wynika, że organ pismem z dnia 15 lipca 2020 r. poinformował R. S., że jego wniosek z dnia 5 listopada 2019 r. został rozpatrzony negatywnie. Zgodnie natomiast z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 2 czerwca 2006 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Ś. jedynym środkiem odwoławczym jaki przysługiwał skarżącemu był wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wnioskodawca złożył odwołanie od tej decyzji, które Burmistrz Ś. rozpoznał jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. poinformował R. S. o braku podstaw do wydania stanowiska innego, aniżeli pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Dodatkowo odwołanie zostało przekazane do SKO w P. pismem z dnia 30 lipca 2020 r., jednakże nie zostało rozpoznane. SKO wskazało, że stanowi ono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z wyjaśnień Burmistrza i akt sprawy wynika, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2019 r. została wniesiona dopiero 1 września 2022 r., zatem po załatwieniu sprawy przez Burmistrza Ś. w zakresie przedmiotowego wniosku skarżącego o przyznanie lokalu socjalnego pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Dodatkowo należy wskazać, że skarżący obecnie korzysta z przyznanego mu lokalu tymczasowego, przyznanego mu we wspomnianym postępowaniu w sprawie o sygn. [...] z wniosku komornika sądowego. W tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W literaturze przyjmuje się, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, CBOSA). Opisany stan faktyczny przedmiotowej sprawy wskazuje, że skarga na przewlekłość została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z 5 listopada 2019 r. o przyznanie lokalu socjalnego. W tym miejscu należy wskazać na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, zgodnie z którą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w cytowanej uchwale. Dalej Sąd ten wyjaśniał, że skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Z tego powodu, nie można pominąć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wskazano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wywodził, że pogląd wypowiedziany w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 5 września 2019r. o przyznanie lokalu socjalnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w postanowieniu. Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym.