IV SAB/Po 171/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego R. O. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem datowanym na 17 października 2022 r. R. O. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. G. W., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") po wydaniu decyzji z 08 lipca 2022 r. znak: [...], mocą której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") kolejny raz uchyliło decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., 2) uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość Burmistrza przez Sąd i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez Sąd terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), 3) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), 4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność i przewlekłość) przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 5) przyznanie od Burmistrza na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.); 6) zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł]. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że od wydania przez SKO ww. decyzji minęły ponad trzy miesiące, a organ sprawy bardzo dobrze mu znanej nie załatwił – nie wydał żadnej decyzji, choć powinien to uczynić bez zbędnej zwłoki (postępowanie toczy się już ponad dwa lata). Tymczasem nawet załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący zaznaczył, że Burmistrz nie tylko nie załatwia sprawy w terminach wyznaczonych przez siebie (bezczynność), ale także wskazuje nowe terminy bez uzasadnienia (przewlekłość). Na marginesie dodał, z powołaniem się na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2626/17, że w przypadku, gdy inwestycja została już zrealizowana, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie wydaje się, a zatem postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Z kolei motywując żądanie zawarte w pkt 5 petitum skargi, jej autor podkreślił, że przyznanie żądanej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt przewlekłości czy też bezczynności. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Skarżący doznał w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować (sprawa trwa bardzo długo i Skarżący cały czas narażony jest na negatywne oddziaływanie sąsiedniej nieruchomości polegającej na hodowli krów i świń o ilości znacznie przekraczającej wartość 40 DJP; traci pieniądze i czas na dochodzenie należnej mu ochrony, którą powinny zapewnić organy administracji publicznej). Skarżący podkreślił, że skarga została poprzedzona ponagleniem z 9 września 2022 r., uznanym przez SKO za uzasadnione (postanowienie z 19 września 2022 r.). Na zakończenie zaznaczył, że ponad rok temu Skarżący wniósł także skargę na bezczynność i przewlekłość w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań (skarga z 14 września 2021 r., która został oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA z 23 listopada 2021 r. o sygn. akt IV SAB/Po 186/21, od którego została wniesiona skarga kasacyjna). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o: (1) oddalenie skargi w całości; (2) odmowę stwierdzenia, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; (3) odmowę stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) odmowę zasądzenia od Burmistrza na rzecz Skarżącego żądanych kosztów postępowania; (5) odmowę przyznania od Burmistrza na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej; (6) zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Burmistrz przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, zainicjowanego wnioskiem inwestorów, K. S. (zmarła w toku postępowania) i M. S., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. Rozbudowa gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę zwierząt do 111,00 DJP zlokalizowanego w miejscowości Ł., gmina P., który wpłynął do organu w dniu 21 sierpnia 2019 r. W szczególności organ wskazał, że: - przywołaną w skardze decyzją z 08.07.2022 r. SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza z 30.05.2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego postępowania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; - pismem z 25.07.2022 r. Burmistrz poinformował M. S. (zwanego dalej Inwestorem), że w celu dalszego prowadzenia postępowania konieczne jest ponowne należyte wyjaśnienie sprawy; - pismem z 09.08.2022 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy [do 07.09.2022 r. - uw. Sądu]; - w dniu 30.08.2022 r. do Burmistrza wpłynęło pismo Inwestora dotyczące ustalenia, czy w przypadku uwzględnienia stanowiska SKO, tj. przyjęcia obsady 254,45 DJP jako obsady planowanej i koniecznej do uwzględnienia w treści wniosku, nie będzie naruszało zakazów Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej we W.; - pismem z 07.09.2022 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy [do 07.10.2022 r. - uw. Sądu]; - pismem z 08.09.2022 r. Burmistrz przekazał niezbędne akta sprawy oraz ww. pismo Inwestora do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. z prośbą o ustosunkowanie się w powyższej sprawie; - pismem z 15.09.2022 r. Burmistrz przekazał akta sprawy do SKO [wraz z ponagleniem z 09.09.2022 r. wniesionym przez Skarżącego - uw. Sądu]; - postanowieniem z 19.09.2022 r. nr [...] SKO uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia na załatwienie sprawy; - w dniu 06.10.2022 r. do Burmistrza wpłynęła odpowiedź Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W.; - pismem z 10.10.2022 r. Burmistrz przekazał ww. pismo Inwestorowi. Ponadto poinformował Inwestora, że niezłożenie stosownych dokumentów, wskazanych przez SKO w ww. decyzji, będzie skutkować wydaniem decyzji odmownej. Biorąc pod uwagę powyższe, na przedłożenie stosownej dokumentacji Burmistrz wyznaczył termin do 02.11.2022 r., w związku z tym, że przepisy i terminy wynikające z k.p.a. oraz ww. postanowienia SKO obligują go do wydania decyzji do 28.11.2022 r.; - w dniu 18.10.2022 r. wpłynęła skarga R. O. z 17.10.2022 r. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza; - pismem z 26.10.2022 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy [do 28.11.2022 r. - uw. Sądu]; - w dniu 07.11.2022 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o zebranych dowodach i materiałach sprawy przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Burmistrz - informując o przebiegu postępowania po przekazaniu skargi - w piśmie procesowym z 19 stycznia 2023 r. wskazał, że: - ww. zawiadomieniem z 0711.2022 r. poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie na mocy art. 79a k.p.a. poinformował Inwestora, że do dnia wysłania zawiadomienia nie dopełnił on obowiązku złożenia stosownej dokumentacji, co może skutkować wydaniem decyzji odmownej; - w dniu 28.11.2022 r. został wydana odmowna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: [...]), którą strona skarżąca odebrała w dniu 30.11.2022 r.; - w dniu 02.12.2022 r. do Burmistrza wpłynęło odwołanie od tej decyzji wniesione przez R. O.; - pismem z 06.12.2022 r. przekazano odwołanie wraz z aktami sprawy do SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, ponaglenie dla jego skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA). W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że Skarżący wniósł wymagane ponaglenie – pismem z 09 września 2022 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w P. (dalej w skrócie "UM") dnia 12 września 2022 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie (jej tytułu, zarzutów oraz uzasadnienia) jasno wynika, że autor skargi uczynił jej przedmiotem obie ww. normatywne postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy. W związku z tym wypada wyjaśnić, że użyte przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowanie: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy" należy rozumieć jako alternatywę nierozłączną, co oznacza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w której zarzuca się jednocześnie obie formy opieszałości organu. Zawarty w tym przepisie spójnik "lub" nie stanowi alternatywy rozłącznej, wyłączającej możliwość równoczesnego zaskarżenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19, CBOSA). Należy przy tym zastrzec, że – jak trafnie podnosi się w orzecznictwie – zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z 05.06.2012 r., II OSK 709/12; z 24.02.2015 r., II OSK 2225/14; z 01.04.2015 r., I OSK 2567/14; z 20.04.2017 r., II OSK 255/16; z 21.09.2018 r., I OSK 16/17; z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19; z 15.06.2021 r., II OSK 627/21; dostępne w CBOSA). Nie zwalnia to oczywiście sądu administracyjnego z konieczności zbadania sprawy pod kątem obydwu zarzucanych rodzajów opieszałości organu (por. wyrok NSA z 24.02.2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA). W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanych Burmistrzowi: bezczynności oraz przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów znaczeniowych obu określeń (rodzajów) opieszałości organu. W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526). Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia skargi, Sąd miał jeszcze na uwadze, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim taka skarga została wniesiona (zob. wyrok NSA z 12.12.2018 r., I OSK 2257/18, CBOSA). Kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej, od momentu zainicjowania przed nim konkretnego (etapu) postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyroki NSA: z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14; z 10.02.2015 r., II OSK 2104/14; z 09.04.2015 r., II GSK 363/14; z 06.05.2015 r., I OSK 2386/14; dostępne w CBOSA). Omawiane skargi są wszak środkiem służącym zwalczaniu stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, to zaś następuje poprzez wydanie decyzji albo w innej przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego formie (por. wyrok WSA z 22.05.2013 r., IV SAB/Po 24/13, CBOSA). W kontrolowanej sprawie precyzyjne określenie fazy (etapu) postępowania administracyjnego objętej skargą jest tym bardziej konieczne, że zarzucana bezczynność Burmistrza w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań była już przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z 23 listopada 2021 r. o sygn. akt IV SAB/Po 186/21 (jak dotychczas: nieprawomocnym) oddalił skargę R. O. w tym przedmiocie. Mając na względzie powyższe oraz fakt, że przedmiotem obecnie rozpoznawanej przez Sąd skargi uczynił R. O. expressis verbis bezczynność i przewlekłość Burmistrza "po wydaniu przez SKO decyzji z 08 lipca 2022 r." ([...]), Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, a także w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność i przewlekłość Burmistrza w analizowanej tu fazie postępowania (tj. po doręczeniu temu organowi ww. decyzji kasacyjnej SKO): - wspomnianą decyzją z 08.07.2022 r. SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza z 30.05.2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; - 11.07.2022 r. - wpływ do UM ww. decyzji SKO z 08.07.2022 r. wraz z aktami sprawy (początek biegu terminu załatwienia sprawy przez Burmistrza w tej fazie postępowania); - pismem z 25.07.2022 r. Burmistrz poinformował Inwestora, że "w celu dalszego prowadzenia postępowania należy odnieść się do wskazanych w przedmiotowej decyzji [SKO] zapisów"; - pismem z 09.08.2022 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - do 07.09.2022 r.; - 30.08.2022 r. - wpływ do UM odpowiedzi Inwestora (z tej samej daty) z prośbą o ustalenie przez organ I instancji, czy uwzględnienie stanowiska SKO, "tj. przyjęcie obsady 254,45 DJP jako obsady planowanej i koniecznej do uwzględnienia w treści wniosku, nie będzie naruszało ww. zakazów Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej we W." [tj. zakazów określonych rozporządzeniem nr [...] Dyrektora RZGW z 26.07.2010 r.]; - pismem z 08.09.2022 r. Burmistrz przekazał niezbędne akta sprawy oraz ww. pismo Inwestora do Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" RZGW we W. z prośbą o ustosunkowanie się; - pismem z 07.09.2022 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - do 07.10.2022 r.; - 12.09.2022 r. - wpływ do UM ponaglenia R. O. z 09.09.2022 r. "na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta; - pismem z 15.09.2022 r. Burmistrz przekazał akta sprawy do SKO; - postanowieniem z 19.09.2022 r. SKO uznało ww. ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin 2 miesięcy od daty otrzymania tego postanowienia na załatwienie sprawy; - 26.09.2022 r. - wpływ do UM ww. postanowienia SKO; - 06.10.2022 r. - wpływ do UM odpowiedzi Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" RZGW we W.; - pismem z 10.10.2022 r. Burmistrz przekazał Inwestorowi ww. odpowiedź. Ponadto poinformował Inwestora, że niezłożenie stosownych dokumentów, wskazanych przez SKO w decyzji kasacyjnej, będzie skutkować wydaniem decyzji odmownej. Na przedłożenie dokumentacji Burmistrz wyznaczył termin do 02.11.2022 r.; - 18.10.2022 r. - wpływ do UM przedmiotowej skargi R. O. z 17.10.2022 r. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza; - pismem z 26.10.2022 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - do 28.11.2022 r.; - pismem z 07.11.2022 r. Burmistrz poinformował strony postępowania o zebranych dowodach i materiałach sprawy przed wydaniem decyzji; - 28.11.2022 r. - Burmistrz wydał decyzję o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu analiza udokumentowanych w aktach sprawy czynności Burmistrza oraz terminów ich podjęcia prowadzi do wniosku, że organ ten nie dopuścił się bezczynności. Natomiast należy uznać, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś.") nie określają innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 22.10.2019 r., II OSK 1624/19, CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa – jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, co do zasady, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – powinna być załatwiona zasadniczo w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (tu odpowiednio: od przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia). Wobec tego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa – jako dotycząca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę zwierząt do 111,00 DJP, wydawanej po przeprowadzeniu wymaganej oceny oddziaływania na środowisko (vide: postanowienie Burmistrza z 28 listopada 2019 r., [...]), a więc zasadniczo należąca do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – powinna zostać przez Burmistrza załatwiona, po decyzji SKO z 08 lipca 2022 r., w ciągu 2 miesięcy od zwrotu akt przez SKO, względnie w terminie przedłużonym przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Wypada zaznaczyć, że ten ostatni przepis nie limituje liczby dopuszczalnych przedłużeń terminu załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony (co dodatkowo potwierdza użycie w art. 36 § 1 k.p.a. wyrażenia: "o k a ż d y m p r z y p a d k u niezałatwienia sprawy w terminie"). W kontrolowanej sprawie Burmistrz skorzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a. – regularnie, mniej więcej co miesiąc, przedłużając termin załatwienia sprawy na kolejne, zasadniczo jednomiesięczne okresy, wymaganymi zawiadomieniami wysyłanymi do stron postępowania. Jedyny wyjątek dotyczył zawiadomienia z 26 października 2022 r., które zostało wystosowane z blisko 3-tygodniowym opóźnieniem (poprzednio termin załatwienia sprawy został przedłużony do 07 października 2022 r.), jednak okres owego opóźnienia miał "pokrycie" w terminie wyznaczonym przez SKO (który upływał 26 listopada 2022 r.). Wypada zaznaczyć, że termin określony w ostatnim z zawiadomień wystosowanych przez Burmistrza (datowanym na 26 października 2022 r.) - do 28 listopada 2022 r. - został przez ten organ zachowany, bowiem dokładnie w dniu 28 listopada 2022 r. Burmistrz wydał decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji (odmowną). Wobec tego zarzut skargi dotyczący dopuszczenia się przez Burmistrza bezczynności po decyzji SKO z 08 lipca 2022 r. należało ocenić jako niezasadny, i w tym zakresie skargę oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (zob. pkt 4 wyroku). Natomiast Sąd dopatrzył się w działaniu Burmistrza po ww. decyzji SKO zarzucanej w skardze przewlekłości, gdyż podjęte przez organ I instancji czynności procesowe nie były w należytym stopniu skoncentrowane i efektywne, a samo postępowanie na analizowanym tu, kolejnym już (trzecim) etapie procedury pierwszoinstancyjnej, trwało z pewnością zbyt długo, bo ponad 4 miesiące. Jest poza sporem, że akta administracyjne sprawy wraz z decyzją kasacyjną SKO wpłynęły do UM w dniu 11 lipca 2022 r. W decyzji tej SKO zawarło szereg ocen prawnych oraz wskazań, o zróżnicowanym stopniu szczegółowości, odnośnie do czynności, w tym wyjaśniających, jakie organ I instancji winien podjąć ponownie rozpoznając sprawę, a w szczególności - co do kwestii, w jakich winien zwrócić się do Inwestora (m.in. z pytaniem, czy koryguje wniosek przez objęcie nim również części przedsięwzięcia samowolnie zrealizowanej, a także z wezwaniem o stosowne wyjaśnienie i uzupełnienie raportu). Rzeczą Burmistrza było więc wnikliwe przeanalizowanie tych ocen oraz wytycznych i zwrócenie się do Inwestora o podjęcie konkretnie wskazanych działań w zakreślonym przez organ terminie, pod sprecyzowanym rygorem. Tymczasem organ I instancji w piśmie z 25 lipca 2022 r. zwrócił się do Inwestora z ogólnikowym wezwaniem, że w związku z decyzją SKO z 08 lipca 2022 r. "w celu dalszego prowadzenia postępowania należy odnieść się do wskazanych w przedmiotowej decyzji zapisów", a zrelacjonowawszy następnie wybrane fragmenty uzasadnienia tej decyzji, całość skwitował nie mniej ogólnikowym stwierdzeniem, że "w celu dalszego procedowania postępowania konieczne jest ponowne należyte wyjaśnienie sprawy. Postępowanie wymaga uzupełnienia począwszy od wniosku poprzez raport i stosowne załączniki". Nie zakreślił przy tym Inwestorowi żadnego terminu na odpowiedź, ani nie zastrzegł sankcji na wypadek jej braku. W rezultacie Inwestor odpowiedział na pismo Burmistrza z 25 lipca 2022 r. dopiero po ponad miesiącu - pismem z 30 sierpnia 2022 r. - przy czym odpowiedź ta nie zawierała ani korekty wniosku, ani uzupełnienia raportu, a jedynie koncentrowała się na przedstawieniu wątpliwości co do skutków prawnych ewentualnego objęcia przedmiotem wniosku nie tylko aktualnej rozbudowy o 111 DJP, ale również, zgodnie ze wskazaniami SKO, części przedsięwzięcia samowolnie zrealizowanej przez Inwestora, dotyczącej obsady 254,45 DJP - zwieńczonych zwróceniem się do Burmistrza "o ustalenie", czy uwzględnienie takiej obsady w treści wniosku nie będzie naruszało zakazów określonych rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z 26 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej na obszarze gminy K. i P. (...). W reakcji na taką odpowiedź Inwestora, organ I zwrócił się pismem z 08 września do Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" RZGW we W.. Również to wystąpienie Burmistrza nie było jednak działaniem efektywnym, co już wprost wynika z odpowiedzi, jakiej udzieliły "Wody Polskie" (w której, najogólniej rzecz ujmując, wytknięto organowi I instancji działanie "bez żadnego trybu"). W efekcie sprawa była rozpatrywane dłużej niż to niezbędne, tym bardziej, jeśli się zważy, że postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji odmownej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych m.in. w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany w skardze stan opieszałości organu ustał (tu: w związku z wydaniem przez Burmistrza decyzji z 28 listopada 2022 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań) po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe umarza się na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63); acz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 2423/19, CBOSA) – o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku. Nie zwalniało to jednak Sądu z podjęcia pozostałych obligatoryjnych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15.08.2015 r., ale nadal aktualne, postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; por. też wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12; dostępne w CBOSA). Konsekwentnie, stosownie do przywołanego wyżej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz ustalonych okoliczności faktycznych sprawy Sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się przewlekłości w jej załatwieniu (pkt 2 wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe" (nierażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Dla sformułowania takiej oceny - że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - kluczowe znaczenie miała okoliczność, że przed dniem wyrokowania przez Sąd, Burmistrz wydał decyzję kończąca postępowanie oraz że doszło do tego w cztery i pół miesiąca od momentu zwrotu akt przez SKO, a więc z nieco ponad dwukrotnym przekroczeniem maksymalnego terminu załatwienia sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach. Już z tych samych względów Sąd nie uznał za zasadne przyznania Skarżącemu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., żądanej sumy pieniężnej. Wypada przy tym zauważyć, że z ww. przepisu jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domagał się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 30.11.2020, I OSK 1558/20, z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17; dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 15.02.2020, II OSK 1727/20, z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie Skarżący swego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie umotywował w sposób dostateczny. Albowiem skarga w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia, które byłoby należycie osadzone w realiach przedmiotowej sprawy. Twierdzenie o "narażeniu Skarżącego na negatywne oddziaływanie sąsiedniej nieruchomości" nie pozostaje w adekwatnym związku z przedmiotem niniejszej sprawy (wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie zlikwiduje ww. stanu "narażenia"). Z kolei stwierdzenie, że skarżący "traci czas i pieniądze na dochodzenie należnej mu ochrony" jest nader ogólnikowe. Podobnie jak twierdzenie, że Skarżący "nie może tkwić w stanie ciągłej niepewności co do zgodności z prawem istniejących i planowanych inwestycji na terenie znajdującym się w sąsiedztwie Jego nieruchomości". Także z tych względów skarga, w części dotyczącej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, zasługiwała na oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (zob. pkt 4 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 597 złotych.