IV SAB/Po 168/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody W. do załatwienia wniosku M. Z. z [...] lutego 2019 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. Z. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z [...] listopada 2020 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2020 r.) M. Z. (dalej też jako "wnioskodawca" lub "skarżący"), reprezentowany przez r.pr. I. R., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność Wojewody "w sprawie skarżącego o nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", wnosząc: o stwierdzenie, że Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ") dopuścił się w ww. sprawie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie organu do udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 7 dni; o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że [...] lutego 2019 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dnia [...] czerwca 2020 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów. Skarżący dokumenty te uzupełnił. W dniu [...] lipca 2020 r. w aplikacji internetowej organu naniesiona została zmiana, iż uzupełniono dokumenty. Według skarżącego jedyną czynnością, jaką organ wykonał od czasu złożenia wniosku, było wezwanie skarżącego do uzupełnienia dokumentów po ponad roku od złożenia wniosku. Zatem przez okres ponad roku organ pozostawał w bezczynności. Następnie w bezczynności tej pozostaje od [...] lipca 2020 r. do dnia sporządzenia skargi, chociaż dokumenty zostały uzupełnione i decyzja mogłaby zostać wydana jeszcze w lipcu. W związku z tym w dniu [...] listopada 2020 r. do organu złożone zostało ponaglenie. Organ na skutek ponaglenia nie wydał decyzji. Mając powyższe na względzie skarżący stwierdził, że organ rozpoznaje niniejszą sprawę już niemal 2 lata. Tym samym dopuścił się bezczynności, nawet gdyby wziąć pod uwagę tymczasowe zawieszenie terminów administracyjnych związane ze stanem epidemii. Organ nie dotrzymał bowiem terminu określonego w art. 35 k.p.a., a jedyną czynnością, jakiej dokonał w okresie niemal 2 lat, było wezwanie do uzupełnienia dokumentów. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, skarżący zwrócił uwagę na to, że organ rozpoznając niniejszą sprawę ponad 2 lata znacznie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, a także działał na szkodę cudzoziemca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w tym samym dniu, w którym skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. [...] lutego 2019 r., został poinformowany o wszczęciu postępowania oraz o tym, że decyzja w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy zostanie podjęta do [...] sierpnia 2019 r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ponieważ konieczne było sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia, w świetle przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U z 2020 r. poz.35, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.c."), a zwłaszcza jej art. 109 ust. 1 i art. 114 ust. 1 w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1. W dniu [...] stycznia 2020 r. wnioskodawca poinformował organ prowadzący postępowanie o zmianie celu pobytu poprzez zmianę pracodawcy, na rzecz którego ma być wykonywana praca na terytorium RP. Pismem z [...] lutego 2020 r. wnioskodawca został poinformowany, że decyzja w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy zostanie podjęta do [...] czerwca 2020 r. Ponadto wnioskodawca został wezwany do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek do udzielenia ww. zezwolenia, tj. oryginału informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 u.c., wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku, dot. stanowiska frezer (kod zawodu 722301). Organ wyjaśnił, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony w celu umożliwienia wnioskodawcy uzupełnienia materiału dowodowego oraz zweryfikowania złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Ponadto przedłużenie terminu wynikało z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców oraz z niewystarczających zasobów kadrowych posiadanych przez tutejszy Wydział w stosunku do rosnącej liczby prowadzonych postępowań administracyjnych z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców. Pismem z [...] czerwca 2020 r., zawierającym ponowne wezwanie o przedłożenie przez wnioskodawcę ww. informacji starosty, organ poinformował o kolejnym przesunięciu terminu załatwienia sprawy – do [...] października 2020 r. Dalej Wojewoda wskazał, że w dniu [...] lipca 2020 r. wnioskodawca przedłożył aktualną umowę najmu oraz poinformował organ, że informacja starosty na stanowisko frezer znajduje się w aktach sprawy [...], tj. jest w posiadaniu urzędu w związku z wydanym zezwoleniem na pracę typ A. W dniu [...] listopada 2020 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 7 dni. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ ocenił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy, które – jak stwierdził organ – jest bezsporne, nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie lat [...] i utrzymuje się nadal. Dodatkowo wynika z niewystarczających zasobów kadrowych posiadanych przez tut. Wydział w stosunku do rosnącej liczby prowadzonych postępowań administracyjnych z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców i ograniczeń. W tym kontekście Wojewoda zwrócił uwagę na opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu, jakie od 2014 r. odnotowuje się w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców oraz niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw, i to pomimo podejmowanego przez organ szeregu działań służących poprawie efektywności pracy w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. Wobec powyższego nie ma, zdaniem Wojewody, podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem Strony lecz opisanymi w odpowiedzi na skargę okolicznościami obiektywnymi. Odnosząc się zaś do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, organ wskazał, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Skarżący nie wskazał jednoznacznie, jakoby doznał krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się kopia zezwolenia na pracę dla skarżącego, ważnego od [...] lutego 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r., co oznacza, że skarżący ma możliwość legalnego wykonywania pracy na terytorium RP, a co się z tym wiąże – otrzymania wizy zapewniającej swobodę podróżowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z [...].09.2020 r., II OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący, pismem z [...] listopada 2020 r. [nadanym w tym samym dniu (data stempla pocztowego na k. 96 akt adm.), które wpłynęło do organu [...] listopada 2020 r. (prezentata na k. 100 akt adm.) – a więc przed wniesieniem skargi [z dnia [...] listopada 2020 r., nadanej w tym samym dniu (data stempla pocztowego na k. 14 akt sądowych), która wpłynęła do organu [...] listopada 2020 r. (prezentata na k. 6 akt sądowych)] – wniósł, za pośrednictwem Wojewody, wymagane prawem ponaglenie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona jedną z normatywnych postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność, a już nie przewlekłość. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej bezczynności organu, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od [...] sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, W. 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, W. 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...], CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Oceniając na tym tle normatywnym kwestię zarzucanej organowi bezczynności – tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – należy zauważyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w celu wykonywania pracy) wpłynął do organu [...] lutego 2019 r. (prezentata na k. 18). Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując nawet, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do [...] grudnia 2019 r. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że już w dniu złożenia wniosku skarżący otrzymał od organu pismo zawierające, oprócz informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, również powiadomienie – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – o tym, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] sierpnia 2019 r., ponieważ termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia oraz dużą liczbę prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców (k. 49 akt adm.). Następnie w pismach z [...] lutego 2020 r. (k. 69 akt adm.) oraz z [...] czerwca 2020 r. (k. 81 akt adm.) organ wskazał nowe terminy załatwienia sprawy – odpowiednio: do [...] czerwca 2020 r. oraz do [...] października 2020 r. – w pierwszym piśmie bez podania przyczyny niedotrzymania ustalonego terminu załatwienia sprawy, a w drugim z powołaniem się na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz dużą liczbę prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców. Dodatkowo trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przywołany przez Organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 15zzs ust. 10 u.COVID, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs u.COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji u.COVID i zm.u.COVID w okolicznościach kontrolowanej sprawy należało przyjąć, że wskazany przez Organ, za drugim razem, termin załatwienia sprawy (do 30 czerwca 2020 r.) uległ "automatycznemu" wydłużeniu o czas spoczywania biegu terminów w kontrolowanym postępowaniu, stosownie do art. 15zzs u.COVID oraz art. 68 ust. 7 zm.u.COVID – tj. w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. – a więc o 54 dni, czyli do 24 sierpnia 2020 r. (koniec ww. terminu: 23 sierpnia 2020 r. przypadał na niedzielę, ze skutkiem określonym w art. 57 § 4 k.p.a.). Wcześniej jednak – bo pismem z [...] czerwca 2020 r. –Wojewoda wskazał nowy (trzeci) termin załatwienia sprawy: do [...] października 2020 r. Także i on nie został dotrzymany, gdyż Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącego dopiero w dniu [...] listopada 2020 r., a więc po tak ustalonym (przedłużonym, i to trzykrotnie) terminie załatwienia sprawy. Z tych względów żądanie autora skargi stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2019 r., zasługiwało na uwzględnienie (pkt 2 sentencji wyroku). Od razu godzi się jednak zaznaczyć, że w sytuacji, gdy zarzucany w skardze stan bezczynności ustał w związku z wydaniem przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w dniu (tak jak w kontrolowanej sprawie), albo po dniu wniesienia skargi – ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny – to postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z [...].11.2008 r., I OPS [...], ONSAiWSA 2009, nr [...], poz. 63). Z tych względów i na wskazanej podstawie Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla skargi na bezczynność, przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., w tym przypadku: od orzekania w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności (o czym była już mowa wyżej) oraz w kwestii oceny charakteru stwierdzonej opieszałości: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed [...] sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...]; wyrok NSA z [...].01.2013 r., II OSK [...] – CBOSA). "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z [...].06.2012 r., I OSK [...], CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...].03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z [...].10.2013 r., II SAB/Po [...]; z [...].03.2015 r., IV SAB/Po [...] – CBOSA). Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Formułując taką ocenę Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że przekroczenie każdego ze wskazanych przez organ terminów załatwienia sprawy było znaczne (pierwszego – o blisko 15 miesięcy; drugiego – o blisko 3 miesiące, i to z uwzględnieniem "przerwy COVID-owej"; trzeciego – o blisko 3 tygodnie) oraz że sprawa została załatwiona dopiero po ponad 21 miesiącach od wpływu wniosku. Nie mniej istotne znaczenie dla ww. oceny miała także okoliczność, że organ podejmował czynności w sprawie w zasadzie wyłącznie w reakcji na działania strony (na jej informację z [...] stycznia 2020 r. o zmianie pracodawcy oraz na ponaglenie z [...] listopada 2020 r.), przy czym o uzupełnienie wniosku o istotny, brakujący dokument w sprawie (tj. o informację właściwego starosty, o jakiej mowa w art. 125 u.c.) wezwał dopiero po ponad roku od wpływu wniosku (pismem z [...] lutego 2020 r. – k. 69 akt adm. – i to "wywołanym" najpewniej pismem wnioskodawcy z [...] stycznia 2020 r.). W tym kontekście sam fakt, że w toku postępowania sądowego Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącego, nie może zmienić oceny co do rażącego charakteru zaistniałej bezczynności. Tym bardziej, że do jej wydania doszło ewidentnie dopiero na skutek wniesionego przez stronę ponaglenia. Podobnie w tym przypadku bez wpływu na ww. ocenę musiał pozostać, skądinąd bezsporny fakt trudnej sytuacji epidemicznej panującej w naszym kraju – zwłaszcza że owa sytuacja wystąpiła dopiero po upływie ponad roku od wpływu wniosku – a także podnoszone przez organ okoliczności dotyczące dużej (i stale rosnącej) liczby wpływających wniosków cudzoziemców oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu (odnośnej jego komórki). Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od Organu na rzecz Skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, wypada zauważyć, że z przywołanego wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się Skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].04.2017 r., I OSK [...]; z [...].07.2017 r., II OSK [...] – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., II GSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].05.2017 r., I OSK [...]; z [...].09.2017 r., I OSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – CBOSA). W kontrolowanej sprawie autor skargi w ogóle nie uzasadnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, co trafnie wytknięto w odpowiedzi na skargę. Już z tego względu skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych