IV SAB/Po 166/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A. w S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń 1. umarza postępowanie sądowoadmnistracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy na rzecz skarżącej Spółki A. w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Spólka A w S. (dalej: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. (dalej także: organ) w sprawie wniosku o wpisanie oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń złożonego na podstawie art. 88z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409, dalej: "ustawa o promocji...") Skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Urzędu Pracy w P. do rozpoznania sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] października 2020 r. na podstawie art. art. 88z ustawy o promocji... Spółka złożyła wniosek o wpisanie oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi M. N. na stanowisku prezesa do ewidencji oświadczeń. Z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu 7 dni na rozpatrzenie sprawy Spółka złożyła dnia [...] października 2020 r. ponaglenie do Wojewody P. . Dnia [...] października 2020 r. Spółka otrzymała pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż na bezpodstawne pozostawienie sprawy bez rozpoznanie przysługuje skarga na bezczynność, zatem strona domaga się rozpoznania skargi. Spółka zarzuciła, że pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania było bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. wyjaśnił, że w dniu [...].10.2020 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi Spółka A, złożył za pośrednictwem portalu praca.gov.pl trzy wnioski o powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcom: 1. Pani I. P. na stanowisko pomocnik piekarza, 2. Pana M. N. na stanowisko sprzedawca, 3. Pana M. N. na stanowisko prezesa. W dniu [...].10.2020 r. podmiot uzupełnił wnioski o pełnomocnictwo i oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy o promocji... Po rozpatrzeniu wniosków, w dniu [...].10.2020 r. dokonano wpisu do ewidencji oświadczenia dla I. P. oraz dla M. N. na stanowisku sprzedawcy. Pismem z dnia [...].10.2020 r. znak [...], Powiatowy Urząd Pracy w P. poinformował podmiot powierzający pracę, że wniosek dla M. N. na stanowisku prezesa pozostaje bez rozpoznania. Pismo zostało wysłane za pośrednictwem operatora pocztowego na adres siedziby spółki i doręczone w dniu [...].10.2020 r. W dniu [...].10.2020 r. za pośrednictwem portalu praca.gov.pl do Powiatowego Urzędu Pracy w P. wpłynął wniosek o doręczenie pism pełnomocnikowi Spółki A Jednocześnie pełnomocnik M. S. wniósł o rozpatrzenie wniosku dla cudzoziemca M. N. (na stanowisko prezesa) poprzez wpis do ewidencji oświadczeń lub wydanie decyzji o odmowie wpisu do ewidencji oświadczeń. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Powiatowy Urząd Pracy w P., za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, przesłał skan swojego pisma z dnia [...].10.2020 r. znak [...] W dniu [...].10. 2020 r., za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, pełnomocnik M. S. wniósł ponaglenie zarzucając przekroczenie terminu 7 dni na rozpatrzenie wniosku o powierzenie wykonywania pracy na stanowisku prezesa M. N.. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., ponaglenie zostało przekazane do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii w W.. Organ zauważył, że wniosek z [...].10.2020 r. został rozpatrzony w dniu [...].10.2020 r. i pozostawiony bez rozpoznania, o czym powiadomiono podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi Spółka A pismem znak [...] Zatem Powiatowy Urząd Pracy w P. dochował określonego w art. 88z ust. 4 przywołanej ustawy terminu 7 dni na rozpatrzenie wniosku. Urząd nie wpisał oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, uznając się za organ niewłaściwy wskazując jednocześnie, iż w organem właściwym dla tej sprawy jest wojewoda. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 40 ww. ustawy wykonywanie pracy przez cudzoziemca zostało zdefiniowane jako zatrudnienie, wykonywanie innej pracy zarobkowej, pełnienie funkcji w zarządach osób prawnych, które uzyskały wpis do rejestru przedsiębiorców na podstawie przepisów o Krajowym Rejestrze Sadowym lub są spółkami kapitałowymi w organizacji, lub prowadzenie spraw spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, lub działanie w charakterze prokurenta. Z kolei przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że zezwolenie na pracę jest wymagane w przypadku, gdy cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z pełnieniem funkcji w zarządzie osoby prawnej wpisanej do rejestru przedsiębiorców lub będącej spółką kapitałową w organizacji przez okres przekraczający 6 miesięcy w ciągu 12 miesięcy. Taka konstrukcja przepisów oznacza, że dla cudzoziemca będącego członkiem zarządu w spółce kapitałowej przewidziano inne rozwiązania w zakresie dostępu do polskiego rynku pracy, niż w przypadku, gdy wykonuje on pracę na podstawie umowy z podmiotem powierzającym wykonywanie pracy. W ustawie o promocji... specyfikę statusu członka zarządu spółki kapitałowej uwzględniają przepisy art. 88c ust. 4, określające odrębne przesłanki udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca pełniącego funkcję w zarządzie osoby prawnej (badanie kondycji finansowej, perspektyw rozwoju oraz stanu zatrudnienia w spółce powierzającej pracę cudzoziemcowi) oraz przepisy art. 88h ust. 2 dotyczące obowiązków podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi (m.in. brak obowiązku uwzględnienia w umowie z cudzoziemcem wynagrodzenia określonego w treści zezwolenia). Przewidziano także odrębne ułatwienia polegające na zwolnieniu z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w okresie 6 miesięcy przypadających w ciągu kolejnych 12 miesięcy. W dniu [...].11.2020 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w P. wpłynęła skarga złożona przez prezesa Spółki A na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w P.. W dniu [...].11.2020 r. Powiatowy Urząd Pracy w P. otrzymał Postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...].11.2020 r. znak [...], w którym wyznaczony został 14 dniowy termin do załatwienia sprawy. Realizując tę dyspozycję Powiatowy Urząd Pracy w P. ponownie rozpatrzył oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi dla M. N. na stanowisku prezesa i w dniu [...].11.2020 r. dokonał wpisu do ewidencji oświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019r. poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż Spółka dopełniło wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...] października 2020 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Uznając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności, należy uznać, że w skardze zasadnie wywiedziono, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy pozostawał bezczynny. Należy bowiem podkreślić, że tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 648/19, CBOSA). W sprawie niniejszej organ nie wystosował do Spółki żadnego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Abstrahując zatem w ogóle od zasadności stanowiska organu co do meritum (jako, że nie jest to przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego), stwierdzić należy, że brak było podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje zaś w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3346/17, CBOSA). Wobec zakończenia postępowania poprzez dokonanie przez organ spornego wpisu do ewidencji oświadczeń dnia [...] listopada 2020 r. konieczne stało się umorzenie posterowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zobowiązania organu do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Orzekając o zaistnieniu bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd zobowiązany jest jednocześnie do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że organ podjął czynność materialno-techniczną pozostawienia wniosku bez rozpoznania niezwłocznie. Jakkolwiek więc czynność ta okazała się wadliwa, poinformowanie o niej strony umożliwiło poddanie je kontroli. Zaistnienie stanu bezczynności było następstwem wadliwego rozumienia instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania. Organowi nie można zaś przypisać w niniejszej sprawie opieszałości, zaniedbań, lekceważenia ustawowych obowiązków, czy złej woli. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi [...] zł).