IV SAB/Po 149/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania skarżącej; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego odwołania; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zwraca skarżącej M. W. wpis od skargi w kwocie [...]([...]) złotych.

M. W. (dalej: skarżąca), zastępowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła pismem z dnia [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z uwagi na brak rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzuciła naruszenie art. 35 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1, a także art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 12 k.p.a. poprzez brak rozpoznania i rozstrzygnięcia odwołania złożonego przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2020 r. W skardze wniesiono o: 1. stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności, 2. stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów prawa, 3. zobowiązanie organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia odwołania złożonego przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2020 r. - w terminie 1 miesiąca 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że Wójt Gminy Ł. decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], odmówił skarżącej przyznania praw do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad I. W.. Pismem z [...] czerwca 2020 r., uzupełnionym w dniu [...] lipca 2020 r., skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Odwołanie zostało doręczone Wójtowi Gminy Ł., co potwierdził ustosunkowując się do tego pismem z dnia [...].06.2020 r. skierowanym do SKO, znajdującym się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wobec braku podjęcia przez organ odwoławczy jakichkolwiek działań w sprawie skarżąca, pismem z dnia [...] września 2020 r., wniosła ponaglenie, w którym zażądała od SKO niezwłocznego podjęcia działań i załatwienia sprawy. Dotychczasowa całkowicie bierna postawa SKO stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że w sierpniu [2020 r.] wydało decyzje utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Ł.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. [...] r. poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...] września 2020 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Uznając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt l OPS [...], opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. Wobec powyższego, ze względu na wydanie przez SKO decyzji przed dniem orzekania przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązani organu do rozpoznania odwołania skarżącej należało umorzyć (pkt 1 sentencji wyroku). Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności, należy uznać, że w skardze zasadnie wywiedziono, że SKO dopuściło się bezczynności. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku w sprawie IV SAB/Wa [...] (CBOSA), że wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej wejściem do obrotu prawnego, co ma miejsce w wypadku doręczenia jej stronie postępowania - nie powoduje, że skarga jest niedopuszczalna lub bezzasadna. Sąd podziela w tej konkretnej sprawie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK [...]), w którym Sąd ten stwierdził m. in, że: "wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu administracji po wydaniu decyzji, ale jeszcze przed doręczeniem jej stronie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania oceny w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy wystąpiła bezczynność, a jeżeli tak to, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 2015 r. w sprawie I OSK [...] (CBOSA): "zasada prowadzenia postępowania administracyjnego sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, określona w art. 8 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), dotyczy sposobu prowadzenia postępowania, a jej celem "jest stworzenie takiej sytuacji, w której pozycje obywatela i władzy nie kształtują się na zasadzie antagonistycznej polaryzacji, lecz przeciwnie – władza ma prawny obowiązek dążyć do stworzenia takiej atmosfery postępowania, w której obywatel ma zaufanie i jest przekonany, że stojąc przed urzędem – reprezentantem władzy będzie potraktowany w sposób sprawny, kompetentny, zgodny z prawem oraz maksymalnie uwzględniający jego interesy" (J. Malanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, W. 2011, s. 50). Tym samym osoba, która załatwia sprawę przed organem administracji publicznej powinna mieć poczucie, że organ postępuje w stosunku do niej fair, nie oszukuje jej ani nie ustawia wobec niej swoistych pułapek prawnych, które pozornie nie są sprzeczne z prawem. W rozpoznawanej sprawie sposób interpretacji art. 109 i art. 110 K.p.a. dokonany przez Sąd I instancji nie uwzględnia powołanej zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. decyzje doręcza się stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, natomiast według art. 110 K.p.a. organ jest związany decyzja administracyjna z chwila jej doręczenia stronie. Nie budzi więc wątpliwości, że wejście decyzji do obrotu prawnego następuje z chwilą doręczenia decyzji stronie. Prawidłowe doręczenie decyzji powinno być wykonane wedle reguł określonych w rozdziale 8 działu I K.p.a. Przypomnieć tu należy, że z godnie z art. 40 § 1 K.p.a., jeśli strona posiada pełnomocnika – pisma doręczna się pełnomocnikowi. Natomiast z postanowień art. 125 § 1 i 126 K.p.a. wynika, że do postanowień na które służy stronom zażalenia, stosuje się odpowiednio reguły dotyczące decyzji. Wejście orzeczenia do obrotu prawnego oznacza, że wywołuje ono skutki prawne o charakterze materialnoprawnym (na stronę zostaną nałożone określone obowiązki lub otrzyma ona wskazane uprawnienia) oraz procesowe (zaczyna biec termin do złożenia odwołania – w przypadku decyzji wydanej przez organ I instancji albo skargi do sądu administracyjnego – w przypadku decyzji wydanej przez organ II instancji). Uznać zatem należy, że samo wydanie przez organ decyzji lub postanowienia nie powoduje, iż zostaje przerwany stan bezczynności. Koniecznym warunkiem uznania, że bezczynność nie ma miejsca, jest skuteczne doręczenia orzeczenia stronie. W innym wypadku mielibyśmy bowiem do czynienia ze swoistym stanem "zawieszenia", w którym z punktu widzenia organu postępowanie nadal się toczy. Tymczasem dla strony nadal istnieje stan bezczynności, ponieważ nie może ona skutecznie bronić swoich praw np. poprzez złożenie odwołania lub zażalenia." Podzielając powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że uzasadnione jest twierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Nie można bowiem daty [...] sierpnia 2020 r. uznać za niewątpliwy dzień wydania decyzji SKO, gdyż, w ocenie Sądu, data ta podobnie jak wpisy w metryce sprawy rodzą istotne wątpliwości co do ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Pozostają one w sprzeczności z doświadczeniem życiowym, które nie pozwalaja przyjąć, że w zwykłym toku czynności od momentu podpisania decyzji przez członków składu orzekającego SKO do chwili przekazania odpisu decyzji do wysyłki upływa [...] dni ([...] sierpnia 2020 r. – [...] października 2020 r.). W konsekwencji, w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, za najwcześniejszą wiarygodną, tj. możliwą do obiektywnego zweryfikowania, datę załatwienia sprawy można uznać dopiero dzień nadania odpisów przedmiotowej decyzji w placówce Poczty Polskiej do adresatów, tj. [...] października 2020 r. To stwierdzenie w połączeniu z datą wpływu do SKO dokumentów organu I instancji wraz z odwołaniem skarżącej – [...] lipca 2020 r. 9k. 27 akt adm.) wskazuje jednoznacznie na przekroczenie przez SKO terminu z art. 35 § 3 k.p.a. Uzasadnia to stwierdzenie bezczynności organu (pkt 2 sentencji wyroku). Brak jest jednocześnie okoliczności wskazujących, by nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, W. 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl [...], zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr [...], CBOSA). Takich kwalifikowanych okoliczności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł – równowartość opłaty za czynności adwokata (pkt 4. sentencji wyroku). Jako, że sprawa skarżącej dotyczy świadczeń rodzinnych, czyli spraw z zakresu opieki społecznej, więc uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa było zbędne. W punkcie 5 sentencji wyroku zwrócono skarżącej nadpłacony wpis na podstawie art. 225 p.p.s.a.