IV SAB/Po 11/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia n. z siedzibą w Z. na bezczynność Dyrektora Muzeum - Z. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Muzeum – Z. w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia n. w Z. z dnia [...] grudnia 2022 r. i to w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Dyrektora Muzeum - Z. w S. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia n. w Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie n. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Muzeum- Z. w S. w udostępnieniu informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie n. zwróciło się do Dyrektora Muzeum Z. w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji w postaci informacji: kiedy, od kogo i za jaką kwotę muzeum nabyło zdjęcia dotyczące wybuchu gazu w K. . Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o przesłanie informacji w formie wydruku oraz kopii wszystkich dokumentów związanych z ich nabyciem, tj. faktury, oświadczenia itp. (załącznik 1). Pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. Dyrektor Muzeum Z. w S. przesłał Stowarzyszeniu pismo, w którym nie zawarł informacji dotyczącej jego wniosku o informację publiczną. Stowarzyszenie wskazało, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Zasadą jest, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i przy tym nie funkcjonuje w obiegu publicznym, nie ma także do niej innego trybu dostępu, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia do odpowiedniego organu wniosku o udzielenie informacji. W związku z powyższym Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Dyrektora Muzeum Z. w S. do udzielenia żądanej informacji publicznej, w postaci podania kiedy, od kogo i za jaką kwotę muzeum nabyło zdjęcia dotyczące wybuchu gazu w K. . Udostępnienie kopii wszystkich dokumentów związanych z nabyciem przez muzeum praw do zdjęć, tj. faktury, oświadczenia itp. 2) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia 17.01.2023 r. została udzielona Stowarzyszeniu odpowiedź, którym poinformowano, że muzeum otrzymało 6 fotografii wraz z artykułem prasowym na temat wybuchu gazu w K. od osoby prywatnej. Zdjęcia otrzymano nieodpłatnie. Są to oryginalne odbitki na papierze fotograficznym o wymiarach: 14cm x 9cm. Następnie organ zwrócił się pisemnie do Inspektora Ochrony Danych Osobowych z zapytaniem czy można udostępnić dane osobowe osób, przekazujących darowiznę na rzecz muzeum. O fakcie tym poinformowano Stowarzyszenie n. pismem z dnia 20.01.2023. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK [...], dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Dyrektora Muzeum-Z. w S. w udostępnieniu informacji publicznej w postaci informacji: kiedy, od kogo i za jaką kwotę muzeum nabyło zdjęcia dotyczące wybuchu gazu w K. oraz przesłanie informacji w formie wydruku oraz kopii wszystkich dokumentów związanych z ich nabyciem, tj. faktury, oświadczenia itp. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Muzeum-Z. w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z § 13 uchwały Rady Powiatu S. z 23 lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie nadania nowego statutu Muzeum-Z. w S., Muzeum kieruje Dyrektor, którego powołuje i odwołuje Zarząd Powiatu S. . Dyrektor zarządza mi.in. całokształtem działalności muzeum, czuwa nad mieniem muzeum i jest za nie odpowiedzialny (§ 15). Zatem dyrektor muzeum jako podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Przedmiotem wniosku była informacja: kiedy, od kogo i za jaką kwotę muzeum nabyło zdjęcia dotyczące wybuchu gazu w K. oraz przesłanie informacji w formie wydruku oraz kopii wszystkich dokumentów związanych z ich nabyciem, tj. faktury, oświadczenia itp. Organ pismem z dnia 17.01.2023 r. udzielił skarżącemu częściowej informacji, że muzeum otrzymało 6 fotografii wraz z artykułem prasowym na temat wybuchu gazu w K. od osoby prywatnej. Zdjęcia otrzymano nieodpłatnie. Są to oryginalne odbitki na papierze fotograficznym o wymiarach: 14cm x 9cm. Następnie pismem z dnia 20.01.2023 r. organ poinformował Stowarzyszenie n. , iż zwrócił się pisemnie do Inspektora Ochrony Danych Osobowych z zapytaniem czy można udostępnić dane osobowe osoby, która przedmiotowe zdjęcia przekazała. Jednakże do chwili obecnej organ nie przesłał skarżącemu informacji w tym zakresie, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że uregulowania u.d.i.p. stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/21). Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Mając powyższa na uwadze, organ winien zatem rozważyć, posiłkując się także opinią Inspektora Ochrony Danych Osobowych, czy jest upoważniony do podania danych osoby, która przekazała przedmiotowe zdjęcia. I w zależności od wyniku tych rozważań udzielić informacji, bądź też odmówić jej udzielenia. Sąd wskazuje bowiem, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej, bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, natomiast powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4955/21). W rozpoznawanej sprawie choć wniosek został złożony przez skarżącego w dniu 30 grudnia 2022 r. to nadal nie uzyskał on pełnej informacji o którą wnioskował. Tymczasem organ powinien był rozpatrzyć wniosek i udzielić odpowiedzi w terminie ustawowym. Tym samym uznać należało, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie pełnego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punktach 1 i 2 wyroku. Organ zobowiązany będzie załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej, bądź też informując pisemnie stronę skarżącą, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Z powyższych też względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji, zatem w tym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a.