IV SAB/Po 103/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lutego 2019 r. sprawy ze skarg S. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza , że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazując nr [...] Z uzasadnienia skargi wynika, że skarga dotyczy postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zakończonego decyzją nr [...] W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu również skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Sprawa zarejestrowana zastała pod sygnatura IV SAB/Po 114/18 i połączona została do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą niniejszą postanowieniem tut. Sądu z dnia 30 października 2018 r. Skargi zostały w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., który wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2012 r., S. W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy. W dniu [...] września 2012 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. W dniu [...] listopada 2012 r. wnioskodawca uzupełnił braki wniosku jak również zmodyfikował swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ wezwał ponowie wnioskodawcę, z uwagi na modyfikację wniosku, do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., zmodyfikowanym pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący uzupełnił wniosek. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu [...] grudnia 2012 r. do organu wpłynęło kolejne pismo wnioskodawcy modyfikujące pierwotny wniosek. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ zawiadomił strony o zmianie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego o wstępne uzgodnienie. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. W dniu [...] marca 2013 r. organ otrzymał od Starostwa Powiatowego odpowiedź, iż uzgodnieniu podlega akt, a nie wniosek zainteresowanego. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym, które to zostało odebrane przez skarżącego w dniu [...] maja 2013 r., a następnie w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Przed rozpoznaniem skargi stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. W myśl art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako Ppsa.), skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 – dalej jako "Kpa"). Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jak również bezczynności organu w ww. sprawie. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się na różnice jakie występują pomiędzy stanem bezczynności a przewlekłości działania organu. Pod pojęciem "bezczynności" należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodjęcia czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Natomiast przez sformułowanie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 77). Zwraca się na przykład uwagę, że w sytuacji, w której w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności (wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. I OSK 711/11). Z kolei w odniesieniu do stanu przewlekłości postępowania wyjaśnia się, że w tych ramach czynności organu można również uważać za "pozorowanie" w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania, formalnie nie będąc bezczynny (J. Drachal, J. Jagielski, R Stankiewicz [w:] Prawo..., s. 77). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W pierwszej kolejności Sąd postanowił ocenić kwestię przewlekłości postępowania. Dokonując oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2012 r. Organ wystosował wniosek do uzupełnienia braków wniosku w dniu [...] września 2012 r. W dniu [...] listopada 2012 r. wnioskodawca uzupełnił braki wniosku jak również zmodyfikował swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ wezwał wnioskodawcę, z uwagi na modyfikację wniosku, do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., zmodyfikowanym pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący uzupełnił wniosek. Dopiero po 19 dniach, tj. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., od otrzymania odpowiedzi na wezwanie organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania., a po kolejnych 10 dniach przygotowano projekt decyzji. W dniu [...] grudnia 2012 r. do organu wpłynęło kolejne pismo modyfikujące pierwotny wniosek. Organ dopiero po 13 dniach wystosował do stron zawiadomienie o zmianie wniosku, a następnie dopiero [...] lutego 2013 r. tj. po upływie ponad 45 dni wystąpił do Starostwa Powiatowego o wstępne uzgodnienie. Następnie organ [...] lutego 2013 r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. W dniu [...] marca 2013 r. organ otrzymał od Starostwa Powiatowego odpowiedź, iż uzgodnieniu podlega akt, a nie wniosek zainteresowanego. W dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc po upływie 24 dni od otrzymania odpowiedzi starostwa i prawie 4 miesiące od wpływu pisma modyfikującego wniosek organ przygotował projekt decyzji. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym, które to zostało odebrane przez skarżącego w dniu [...] maja 2013 r., a następnie w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Badając zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd miał na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały 45 dni. Dodatkowo należało mieć na uwadze, iż organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego o uzgodnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co jak słusznie wskazał Starosta jest niedopuszczalne. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, iż modyfikacja wniosku przez skarżącego nie spowodowała w istocie istotnej zmiany w odniesieniu do sporządzonej poprzednio analizy urbanistycznej i przygotowanego projektu decyzji. Zestawienie tych dwóch projektów prowadzi do wniosku, że charakteryzują je stosunkowo nieduże różnice. Istotna różnica polega wyłącznie na zawarciu w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. informacji i stanowiska dlaczego decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie podlega uzgodnieniu. Natomiast pozostałe motywy rozstrzygnięcia pozostały bez zmiany. W konsekwencji, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa, pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzono postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż skarżący kilkukrotnie modyfikował swój wniosek jak również cofał swoje wnioski o zmianę wniosku. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa. Nadto podkreślić należy, że organ dnia [...] maja 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r. w sprawie I FSK 154/16 celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zatem skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność jak już wskazano powyżej nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 Ppsa. (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 Ppsa.