IV SAB/Gl 328/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie przedłożenia propozycji służby postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 29 września 2017 r. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: "Dyrektor IAS") wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Zdaniem skarżącej Dyrektor IAS zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej "ustawa – Przepisy wprowadzające KAS") do przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pomimo wezwania Dyrektor IAS mającego na celu przedstawiania jej propozycji służby, okazało się ono bezskuteczne. Dyrektor IAS odmówił bowiem spełnienia żądania i nie wykonał ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku ustawowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (zatrudnienia bądź służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikom jak i funkcjonariuszom. Przedłożona skarżącej w dniu [...] r. propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach znajduje zatem oparcie w przepisach prawa. Dyrektor IAS zaakcentował, że postępowanie, w którym składana jest przedmiotowa propozycja nie ma charakteru postępowania administracyjnego w związku z tym nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem aby można mówić o bezczynności musi istnieć sprawa zmierzająca do wydania decyzji, co w tym przypadku nie miało zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Natomiast jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Granice tej właściwości sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4-5 P.p.s.a.. Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania przez organ kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a (decyzji, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem w przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a podlegających kontroli sądów administracyjnych, to skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana. Aby można było mówić o bezczynności organu musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na ten organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na braku przedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek, zdaniem skarżącej wynikał wprost z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi niezbędnym było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że tut. Sąd w pełni podziela i przyjmuje jak swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17, w którym wskazano, że: "ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1947 ze zm.) zwana dalej "ustawa o KAS" dokonała przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) zgodnie z ustawą to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Podkreślono również, że taka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wiązała się z dostosowaniem dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej "ustawa". Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy –dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemna propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozważając kwestię podstawową, tzn. jaka jest kwalifikacja prawna propozycji zatrudnienia lub służby i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze następujące okoliczności: 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby. Ponadto zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Ponadto przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające KAS propozycja zatrudnienia nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Analizowana zaś w sprawie propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., Podobnie, zdaniem Sądu należy ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające KAS przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia się osoby, do której została ona skierowana, czy taką ofertę przyjmuje. Od tego uzależniony jest także termin do wniesienia przysługującego wówczas środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą przyjęcia propozycji, nie zaś jej doręczenia, jak ma to miejsce w przypadku władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu, jakim jest decyzja administracyjna. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest natomiast oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy - przepisy wprowadzające KAS) albo o odmowie jej przyjęcia, bądź też niezłożenie w ogóle takiego oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ww. ustawy). Z decyzją administracyjną mamy zatem w takiej sytuacji do czynienia dopiero wówczas, gdy z jednej strony organ przedstawi funkcjonariuszowi celnemu propozycję jego dalszej służby, z drugiej zaś funkcjonariusz ofertę ta przyjmie, nawet jeżeli na dalszym etapie będzie domagał się jej modyfikacji w trybie przewidzianym w art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS. Należy dodatkowo zauważyć, że przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę KAS dopuszczały możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu z żadnej z ofert, tj. propozycji pracy albo propozycji służby (taka alternatywa wynika bowiem z wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS). Wówczas zgodnie z art. 170 ust. 1 ww. ustawy jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 maja 2017 r. Powyższe wskazuje, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle funkcjonariuszowi celnemu zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru, rodzaju dalszego zatrudnienia. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności po stronie organu nie istniał obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłacznie propozycji jego dalszej służby. Oznacza to, że na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. W takiej sytuacji stwierdzić należało, że skoro ocena charakteru prawnego wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który zobowiązywałby organ do przedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Tymczasem, jak już wskazano, skarga na bezczynność jest dopuszczalna wyłącznie w razie, gdy na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga na bezczynność Dyrektora IAS w przedstawieniu skarżącej propozycji dalszej służby, nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonych w 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., dlatego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.