IV SA/Wr 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz-Sass, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala sprzeciw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) po rozpatrzeniu odwołania E. C. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona), od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta L. Ś. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Ś. z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w formie jednorazowego zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium Odwoławcze przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego w formie jednorazowego zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż sam fakt, że skarżący poniósł szkodę w wyniku silnych wiatrów nie jest równoznaczne z automatycznym przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i nie ma charakteru zadośćuczynienia straty. Gwałtowne wiatry nie pozbawiły strony i jego rodziny miejsca zamieszkania, ponadto rodzina dysponuje własnym dochodem, w ramach którego może podjąć próby przywrócenia budynku do stanu poprzedniego we własnym zakresie. Sytuacja majątkowa, życiowa i osobista wnioskodawcy nie uzasadnia przyznania świadczenia. Od decyzji odwołał się wnioskodawca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. W piśmie procesowym zarzucił, iż sporządzony przez komisję protokół oceny uszkodzeń nie został wykonany na miejscu zdarzenia, w związku z czym nie potwierdza on stanu rzeczywistego. Do protokołu nie dołączono żadnej opinii budowlanej, a członkowie komisji nie posiadają odpowiednich kwalifikacji. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż docieplenie budynku przetrwało 16 lat od jego wykonania i dopiero nawałnica je zniszczyła. Strona zarzuciła ponadto pominięcie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i nie uwzględnienie stanu zdrowotnego skarżącego jak i jego rodziny oraz trudnej sytuacji ekonomicznej. Skarżący podkreślił, iż jest osobą bezrobotną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Na dowód dołączono dokumentację lekarską, z której wynika, iż skarżący choruje na cukrzycę oraz miażdżycę zarostową tętnic. Od kilku lat leczy się z powodu tzw. stopy cukrzycowej i ma amputowanego palca II stopy lewej i palca I stopy prawej. Według zaświadczenia lekarskiego z dnia 2 sierpnia 2017r. był niezdolny do pracy do końca roku 2017. Ponadto w roku 2016 posiadał status osoby bezrobotnej zgodnie z zaświadczeniami Starosty Lwóweckiego. Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie miało na uwadze co następuje: W dniu 30 października 2017r. skarżący wniósł o wypłatę kwoty 6.000 zł z tytułu poniesionych strat związanych z orkanem "Grzegorz", który przeszedł nad krajem w nocy z 28 października 2017r. na 29 października 2017r. W wyniku silnych wiatrów zerwana została elewacja budynku, uszkodzeniu uległy płyty styropianowe, oderwana została siatka wzmacniająca wraz z tynkiem, jak również dachówki. Według oświadczenia wnioskującego w mieszkaniu nie uległo nic zniszczeniu i strona może tam egzystować i funkcjonować. Jak wynika z akt sprawy skarżący posiada nieruchomość położoną w L. Ś. przy ulicy [...] w skład której wchodzi mieszkanie o powierzchni [...], pomieszczenie gospodarcze o powierzchni [...]i lokal gastronomiczny o powierzchni [...]. W dniu 31 października 2017r. czteroosobowa komisja (dwóch pracowników MOPS w L. Ś. i dwóch pracowników Urzędu Miasta w L. Ś.) dokonała oceny uszkodzenia docieplenia części szczytowej budynku mieszkalno- gospodarczego strony, z czego sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Z protokołu wynika, iż w wyniku nieprawidłowego wykonania docieplenia części szczytowej budynku (tj. zła jakość robót budowlanych wykonanych niezgodnie z technologią robót) doszło do uszkodzenia budynku. W pracach komisji nie uczestniczył wnioskodawca jak i nie został poinformowany o przeprowadzanym dowodzie, co wynika z akt sprawy. Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 40 ust. 2 i 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej – dalej: ustawa. Wskazało, że przepis art. 40 ust. 2 ustawy reguluje świadczenie szczególne – zasiłek celowy, przysługujące osobom dotkniętym klęską żywiołową lub ekologiczną. Nie jest bowiem tak, że świadczenie udzielane na podstawie tego przepisu przysługuje wszystkim osobom spełniającym wymogi do jego otrzymania, w postaci poniesienia szkody materialnej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Przedmiotowy zasiłek jest świadczeniem bezzwrotnym lub zwrotnym, uzależnionym od wystąpienia zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty, w tym także klęski żywiołowej bądź ekologicznej, w odniesieniu do którego wyłączone jest kryterium dochodowe, obowiązujące w stosunku do innych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Rozmiary strat poniesionych w wyniku powyższych zdarzeń mogą być tak dotkliwe i osiągać tak znaczne rozmiary, że nawet osoby posiadające wyższe dochody, czy też pewne oszczędności, nie będą w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji życiowej. W takim przypadku celowe jest udzielenie niezbędnego wsparcia, które wprawdzie nie rozwiąże w całości trudnej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc. Decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000r., I SA 945/00). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z kolei art. 2 ust.1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Mając powyższe na względzie oraz wniosek strony z dnia 30 października 2017r. i jego odwołanie od decyzji sporządzone dnia [...] grudnia 2017r., tutejsze Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie przeprowadził w sposób. należyty postępowania administracyjnego wszczętego z inicjatywy wnioskodawcy, bowiem nie wyjaśnił ze stroną o jaki typ pomocy w rzeczywistości się skarżący ubiega. Wprawdzie strona we wniosku z dnia 30 października 2017r. wskazała, iż ubiega się o pomoc w wysokości 6.000zł przeznaczoną, zgodnie z zasadami ujętymi w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2016r., dla osób, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki. Jednakże już z treści odwołania wnioskować można, iż skarżący wnosi o przyznanie pomocy do wysokości 20.000zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego (w tej sytuacji należy wziąć pod uwagę zasady przyznawania tego świadczenia określone w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017r. nr DOLIZK-IV-775-10/2017) oraz o przyznanie zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ustawy z uwagi na występujące problemy zdrowotne i trudną sytuację finansową rodziny. W tym stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że koniecznym jest wyjaśnienie ze stroną o jaką pomoc społeczną się ubiega, a następnie przeprowadzić na nowo postępowanie dowodowe z czynnym udziałem strony i podjąć stosowną do okoliczności decyzję. Kolegium zwróciło uwagę organowi I instancji, iż decyzje na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, a to nakłada na organ administracji publicznej obowiązek szczególnej staranności przy konstruowaniu uzasadnienia dla podjętego rozstrzygnięcia, logicznego i jasnego dla strony formułowania wniosków końcowych. I choć sam zasiłek celowy nie ma charakteru świadczenia odszkodowawczego i zapewnienia pokrycia pełnych strat w gospodarstwie domowym, to jednak obowiązkiem organu administracji publicznej jest zebrać kompletny materiał dowodowy w sprawie, a w samym rozstrzygnięciu wyjaśnić stronie jakimi kierował się przesłankami orzekając w sprawie, które dowody uznał w sprawie, a którym odmówił wiarygodności i dlaczego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien dokonać ponownych oględzin uszkodzonego budynku z udziałem strony w tej czynności, a nawet rozważyć możliwość powołania biegłego do dokonania oceny czy powstałe straty są faktycznie jedynie wynikiem błędów w wykonaniu robót budowlanych, które miały miejsce przed 16 laty (co podniosła strona w odwołaniu) czy też przyczynił się do tego orkan "Grzegorz". Skarżący wniósł "sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe, nierzetelne prowadzenie postępowania w sprawie z zakresu pomocy i opieki społecznej do decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wydanej przez MGOPS". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu podtrzymując poczynione w zaskarżonej decyzji ustalenia i towarzyszącą im argumentację. W dniu 20 kwietnia 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2018 r. (nr [...]) informujące, że na skutek decyzji organu z dnia 8 stycznia 2018 r. (nr [...]) od której skarżący wniósł sprzeciw, organ pierwszej instancji – Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Ś. po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał w dniu [...] marca 2018 r. decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Ponadto Kolegium Odwoławcze podało, że nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zostało przez skarżącego zaskarżone w toku instancyjnym. Do pisma dołączono kopię wydanej w dniu 26 marca 2018 r. (nr [...]) decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Ś. odmawiającej skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego w formie jednorazowego zasiłku celowego w wysokości do 20 tysięcy złotych na remont budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprzeciw podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a - 64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - dostępny http://cbois.nsa.gov.pl). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszym postępowaniu kontroli sądu poddany został sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]), którą doszło do uchylenia decyzji organowi I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydając tę decyzję nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przedstawiono argumentację z której wynikało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zachodziły przeszkody do ewentualnego wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej bowiem w tym stanie sprawy doszłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. Z przytoczonych względów, Sąd na podstawie art. 151 § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Na marginesie zauważyć można, że przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszego sprzeciwu organ I instancji wydał nową decyzję z dnia 26 marca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, które to rozstrzygnięcie zostało przez skarżącego zakwestionowane w toku instancyjnym.