IV SA/Wr 800/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Decyzją z 1 lipca 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w S. (dalej: Dyrektor ZK, organ I instancji,) zobowiązał st. sierż. D. W. (dalej: skarżący, funkcjonariusz) do zwrotu kwoty 7.804,96 zł, stanowiącej proporcjonalną część równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, którą otrzymał on za okres od 4 maja 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowił § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. z 2010 r., Nr 137, poz. 920 ze zm. - dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020, poz. 848 ze zm. - dalej: ustawa o SW). Decyzja zawierała szczegółowe wyliczenie ww. kwoty za poszczególne lata. Od decyzji Dyrektora ZK skarżący wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. (dalej: Dyrektor Okręgowy, organ odwoławczy, organ II instancji) uchylił skarżoną odwołaniem decyzję w całości i zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w łącznej kwocie 6.952,46 zł. Powyższe stanowiło wynik modyfikacji okresu, za który należało dokonać zwrotu. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 i art. 16 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 178 ust. 1 pkt 1, art. 180 ust. 2 i art. 181 ust. 1 ustawy o SW (Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia. Dyrektor Okręgowy uzasadniał, że decyzja organu I instancji zawiera znikome uzasadnienie faktyczne oraz pozbawiona jest uzasadnienia prawnego (zawiera także błędne pouczenie w zakresie wniesienia odwołania). Uznał jednak, że w sprawie istnieje przedmiot zaskarżenia, tj. "ułomna decyzja administracyjna", zawierająca minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania jej jako decyzji. Organ odwoławczy dowodził, że szczegółowe zasady przyznawania, wypłaty oraz zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania dla funkcjonariuszy SW określają przepisy powołanej ustawy o SW i rozporządzenia. Dalej zacytował treść art. 178, art. 179, art. 180 i art. 181 ustawy o SW oraz § 4 rozporządzenia. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów Dyrektor Okręgowy ustalił, że funkcjonariusz pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania od 1 września 2014 r., na mocy decyzji Dyrektora ZK z 17 września 2014 r. (w 2019 r. pobrał 3.525,90 zł, w 2020 r. 3.628,28 zł, w 2021 r. /do 30 czerwca 2021 r./ 1.838,96 zł). Wskazał, że [...] maja 2019 r. - w wyniku dziedziczenia po ojcu - nabył on tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (udział w 1/3 części spadku, w skład którego wchodziła działka gruntu [...], o powierzchni [...] ha, położona w S. przy [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym). Podniósł, że [...] lutego 2020 r. - w wyniku dziedziczenia po matce - udział funkcjonariusza w spadku zwiększył się do 1/2 część. Stwierdził, że w związku z powyższym - stosownie do art. 178 ust. 1 pkt 1 i art. 180 ust. 2 ustawy o SW - od 4 maja 2019 r. funkcjonariuszowi nie przysługiwał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania i że tytuł prawny do ww. nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym funkcjonariusz posiadał do 1 marca 2021 r., kiedy to w wyniku działu spadku wyłączna własność tej nieruchomości przypadła jego bratu. Dowodził, że od 2 marca 2021 r. funkcjonariuszowi ponownie przysługiwał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Zauważył, że 19 maja 2021 r. funkcjonariusz nabył własność lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...] i że z uwagi na to od 20 maja 2021 r. nie przysługiwał mu już równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Okręgowy zobowiązał funkcjonariusza do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 6.952,46 zł. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku funkcjonariusza zachodzą przesłanki do utraty równoważnia za okres od 4 maja 2019 r. do 30 czerwca 2021 r., organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie niewątpliwie ustalono, że w okresie od 4 maja 2019 r. do 1 marca 2021 r. i od 20 maja 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. funkcjonariusz posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości pełnienia służby. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ II instancji wywiódł, iż Dyrektor ZK ustalił wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz że uczynił to w oparciu o złożone przez funkcjonariusza dokumenty. Odnośnie zarzutu pominięcia przez organ I instancji zasadniczej kwestii, tj. tego, czy funkcjonariusz miał faktyczną możliwość zamieszkiwania w odziedziczonym domu, uznając ten zarzut za chybiony, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż funkcjonariusz mieszkał w domu położonym w S. przy ul. [...] zarówno w 2014 r. (z rodzicami i bratem), jak i w 2021 r. (z bratem). Wskazał, iż funkcjonariusz nie informował Dyrektora ZK o zamieszkiwaniu pod innym adresem i że można przyjąć, iż mieszkał on tam także w okresie od 4 maja 2019 r., kiedy to uzyskał tytuł prawny do ww. domu (działki gruntu zabudowanej domem mieszkalnym). Dodał, że z oświadczenia funkcjonariusza zawartego w pkt 7 wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe z 14 maja 2021 r. wynika, iż mieszkanie przy ul. [...] w S. ma powierzchnię [...] m² i że w odwołaniu nie podano innych okoliczności. Organ II instancji nie dopatrzył się w sprawie - wbrew zarzutom odwołania - mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i art. 7 K.p.a., przez brak istotnych elementów decyzji administracyjnej, w tym uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz błędne pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Powtórzył, że Dyrektor ZK wydał "ułomną decyzję administracyjną", jednak zawarł w niej wszystkie niezbędne minimalnie elementy. Wskazał, że ważne jest, iż Dyrektor ZK ustalił wszelkie niezbędne okoliczności faktyczne mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o złożone przez funkcjonariusza dokumenty (znajdujące się w aktach sprawy). Podkreślił, że funkcjonariuszowi znana była całość materiałów i dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W skardze na decyzję Dyrektora Okręgowego skarżący zarzucił naruszenie art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW poprzez błędne przyjęcie przez Dyrektora ZK, że w jego sytuacji zaistniały przesłanki do utraty równoważnika mieszkaniowego za okres od 4 maja 2019 r. do 1 marca 2021 r. Wniósł o uchylenie tej decyzji. Uzasadnił swoje stanowisko. Wskazał m.in., że użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania - innymi słowy do mieszkania w znaczeniu funkcjonalnym, tj. że chodzi o taki lokal lub dom, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe. Stwierdził, że samo zatem przysługiwanie mu tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., którą odziedziczył on po zmarłych rodzicach, w żaden sposób nie oznacza realnego zaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej, gdyż nieruchomość ta nie zaspakajała jego potrzeb mieszkaniowych. Tym samym, pozbawienie go równoważnika pieniężnego za wskazany w decyzji organu II instancji okres pozostaje - w jego ocenie - w sprzeczności z jego celem, którym jest wsparcie w przypadku, gdy potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza nie mogły zostać realnie zaspokojone poprzez lokal lub dom, do którego przysługuje mu tytuł prawny. Skarżący dowodził, że samo nabycie udziału w prawie własności domu lub lokalu mieszkalnego, które nie realizuje zagwarantowanych ustawą norm powierzchni mieszkalnej (w jego przypadku jeden mały pokój), nie może powodować realizacji wskazanych powyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu w rozumieniu art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW. Podkreślił, że z taką sytuacją mamy do czynienia w jego sprawie. Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący miał realnie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe - faktycznie mieszkał w domu położonym w S. przy ul. [...] ([...] m²), czyli dom nadawał się do zamieszkania. Za niewiarygodne uznał stanowisko skarżącego, że udział w 1/3 części, a później w 1/2 części we współwłasności domu mieszkalnego o powierzchni [...] m² nie zaspokajał potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza będącego stanu wolnego i nie zapewniał mu 14 m² powierzchni mieszkalnej. Co równie ważne - zdaniem Dyrektora Okręgowego - prawem współwłaściciela jest korzystanie z całej nieruchomości/lokalu, do którego posiada prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Podobne regulacje prawne zawarte są np. w ustawie o Straży Granicznej, czy w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Przy interpretacji ww. przepisu zasadnym jest zatem skorzystanie z dotychczasowego dorobku orzeczniczego wypracowanego zarówno na gruncie ustawy o SW, jak i na gruncie innych wskazanych aktów normatywnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny /dalej: NSA/ w wyroku z 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2909/17; dostępny: CBOSA; tezy i twierdzenia zawarte w tym wyroku, jako szczególnie trafne, Sąd przywoła obszernie niżej przyjmując je za własne). Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy o SW z 2010 r. (druk sejmowy nr 2062), w którym wskazano, że w rozdziale 18 "Mieszkania funkcjonariuszy" tylko w niewielkim stopniu zmodyfikowano dotychczas obowiązujące przepisy, podkreślając, że uprawnienia "mieszkaniowe" pozostają w kształcie odpowiadającym regulacjom występującym w innych służbach mundurowych i określając je standardowymi rozwiązaniami mieszkaniowymi. Dokonując wykładni powyższego przepisu nie można poprzestać na wykładni językowej. W tekście normatywnym brak jest bowiem jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych co do znaczenia użytego w nim terminu, z których płynęłaby wskazówka odnośnie konieczności ustalenia maksymalnie ścisłego, opartego jedynie na semantyce, zakresu normowania, wiążącego z faktem posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu powstanie obowiązku orzeczenia o utracie tego równoważnika. W ramach procesu rekonstrukcji normy upoważniającej organ do podjęcia decyzji o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, zasadnym jest tym samym odwołanie się do reguł celowościowych, a nawet uzupełnienie ich o reguły funkcjonalne. Niewątpliwie zasadniczym celem regulacji "mieszkaniowych", zawartych w rozdziale 18 ustawy o SW, w tym w art. 178 ust. 1 tej ustawy, było spowodowanie, aby funkcjonariusz tej służby miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkiwanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. To bowiem stanowi cel regulacji ww. rozdziału ustawy. Równoważnik przyznawany za brak takiego miejsca ma natomiast przysługiwać aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca pełnienia służby. Ma to uzasadnienie funkcjonalne. Samo uzyskanie tytułu prawnego do lokalu może stanowić podstawę do utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie udziału w prawie własności domu lub lokalu mieszkalnego, które nie realizuje zagwarantowanych ustawą norm powierzchni mieszkalnej, nie może powodować realizacji wskazanych powyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu w rozumieniu art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. Powyższy przepis nie odnosi się wprost do wielkości posiadanego przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokalu lub domu. Brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lub małżonek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie jedynie wykładni językowej, jak to wykazano powyżej, jest jednakże niewystarczające - wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona o wykładnię celowościową i systemową. Przewidziane w art. 178 ust. 1 u.s.w. uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji rozdziału 18 ustawy o SW zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 170 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 174 ust. 1 w zw. z art. 173 u.s.w., które przyznają funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny. Jest to bezsporne prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych. Odmienna wykładnia od zaprezentowanej prowadziłaby do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Przy jej uwzględnieniu możliwe byłyby bowiem w skrajnych wypadkach sytuacje, w których funkcjonariusz nabyłby tytuł prawny do ułamkowej część lokalu mieszkalnego odpowiadający np. 1 m2 i taki tytuł prawny eliminowałyby jego uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Reasumując, funkcjonariusz może być pozbawiony świadczeń związanych z zapewnieniem w miejscu pełnienia służby miejsca zamieszkania tylko w przypadku, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały rzeczywiście zaspokojone, co następuje wówczas, kiedy lokal spełnia określone kryteria. Regulacje prawne dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy służb mundurowych w różnych pragmatykach zawierają standardowe rozwiązania, na co zwrócono również uwagę w uzasadnieniu projektu do ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r., a zatem przepisy regulujące te kwestie powinny być wykładane jednolicie, tak aby nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W związku z tym Sąd stwierdza, że jakkolwiek organy obu instancji uznały w wydanych w sprawie decyzjach, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - równoważnika z tytułu braku mieszkania w ww. wysokości, gdyż odziedziczył dom znajdujący się w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, a udział ten w nieruchomości należy traktować jako posiadanie tytułu prawnego, tym niemniej organy pominęły wykładnię celowościową i funkcjonalną art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. i w związku z tym nie poczyniły istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. Ustalenia te powinny służyć zbadaniu, czy rzeczywiście odziedziczony przez skarżącego udział w spadku daje mu możliwość zamieszkiwania w ww. domu o powierzchni [...] m². Należało zatem poczynić ustalenia i rozważyć, czy skarżący miał faktyczną i realną możliwość zamieszkiwania w danym lokalu (domu), i czy rzeczywiście doszło do działu spadku w sposób umożliwiający zamieszkiwanie skarżącego w odziedziczonej nieruchomości. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW pojęciem "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważnia organów do przyjmowania bezrefleksyjnej i automatycznej wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu - chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności, który nie wiąże się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkiwania w danym lokalu (domu) - bezwarunkowo wyłącza prawo funkcjonariusza do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął (oczywiście w domyśle, gdyż z treści uzasadniania decyzji tego organu to nie wynika), a organ II instancji to zaakceptował, że skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, pomijając ustalenia, w jakim stanie znajdowała się nieruchomość, a tym samym, czy skarżący miał zapewnione realne potrzeby mieszkaniowe oraz czy spełnione były wymogi normy powierzchni mieszkalnej z art. 173 ust. 1 ustawy o SW, należało uznać, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia są błędne (przedwczesne) i że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ww. okoliczności winny być zbadane. Stwierdzone uchybienia, polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy, jak również jego rozważenie z uwzględnieniem wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w., może przyczynić się do wyrażenia trafnych ocen w sprawie - w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, czy też możliwości jego utraty. Organy - ponownie rozpatrując sprawę - wezmą zatem pod uwagę ww. rozważania Sądu i dokonają pełnego ustalenia stanu faktycznego, jak również uwzględnią charakter równoważnika, jako ustawowej formy finansowego wsparcia funkcjonariusza SW, ustalając, czy potrzebny mieszkaniowe skarżącego zostały w sposób rzeczywisty zaspokojone w związku z odziedziczonym udziałem w nieruchomości. Ustalenia w powyższym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (faktycznym i prawnym). Mając na uwadze powyższe - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.) - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy).