IV SA/Wr 582/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska ( sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Medycznego we W. z dnia [...]października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej stypendium, odmowy przyznania stypendium i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Medycznego we W. na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 91, art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 20 lipca 2018 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 85 ze zm., zwana w skrócie "ustawą"), § 9 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Studiów A we W. obowiązujący od roku akademickiego 2019/2020 (załącznik do uchwały nr [...] Senatu A we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r.), § 6 ust. 1 pkt 1, § 15 i § 16 "Regulaminu przyznawania świadczeń dla studentów A we W. od roku akademickiego 2019/2020" (załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora A we W. z dnia [...] lipca 2019 r.) oraz "Zasad dokumentowania i obliczania dochodu do wniosku o stypendium socjalne" (załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora A we W. z dnia [...] lipca 2019 r.) oraz art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwany ".k.p.a."), Odwoławcza Komisja Stypendialna, w składzie: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej jako "skarżąca") – utrzymała w mocy decyzję nr [...] z dnia[...] lipca 2020 r. Komisji Stypendialnej A we W. wydaną w trybie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia w całości decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (przyznającej skarżącej stypendium rektora), odmówienia skarżącej przyznania stypendium rektora oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, powodem wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej stypendium było ustalenie nowej okoliczności faktycznej, nie znanej organowi w dacie wydania decyzji – to znaczy faktu, że okres studiów skarżącej przekroczył okres 6 lat w dniu [...] września 2019 r., to jest przez złożeniem wniosku przez skarżącą o przyznanie stypendium. Według organu, skarżąca studiowała 7 lat, ponieważ rozpoczęła naukę w 2013 r. a ukończyła w 2020 r. W tej materii organ powołał się na przepis art. 93 ust. 2 pkt 1) ustawy, z którego wynika, że między innymi świadczenie, o którym mowa w art. 86 ust.1 pkt 4 (stypendium rektora) przysługuje na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednakże nie dłużej niż przez okres 6 lat. W skardze od tej decyzji strona skarżąca zarzuciła : 1) nieważność - z uwagi na naruszenie art. 86 ust. 2 i 3 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z § 1 ust. 3 załącznika nr 2 do Regulaminu w zw. z § 2 Zarządzenia Rektora A we W. nr [...] z dnia [...] września 2020 roku (dalej jako "Zarządzenie") w zw. z art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 5 Regulaminu, polegające na wydaniu decyzji przez Odwoławczą Komisję Stypendialną w składzie niezgodnym ze składem określonym w Zarządzeniu Rektora zarówno co do ilości osób wchodzących w skład tego organu kolegialnego, jak i jego składu osobowego, co oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji; 2) nieważność - z uwagi na naruszenie art. 86 ust. 2 ustawy w zw. z art. 138 § 1 art. 1 kpa i wydanie na jego podstawie decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego stypendium przez organ I instancji oraz decyzji utrzymującej ją w mocy w tym zakresie przez organ II instancji, mimo iż przepis ten nie zawiera podstawy do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, podobnie jak i żaden inny przepis Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, co oznacza, że decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji w zakresie, w jakim dotyczyły zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zostały wydane bez podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i jako nieważne powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego; 3) nieważność - z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wznowieniu postępowania mimo braku nowych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji przyznającej stypendium, a następnie uchyleniu decyzji przyznającej stypendium i orzeczeniu co do przedmiotu sprawy poprzez odmowę przyznania stypendium wraz z dodatkowym, przekraczającym granicę postępowania wznowieniowego, bo niebędącym przedmiotem dotychczasowej decyzji rozstrzygnięciem w postaci zobowiązania skarżącej do zwrotu stypendium, co stanowiło rażące zruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ I instancji oraz przez organ II instancji utrzymujący tę decyzję w mocy, czyniąc tym samym obie te decyzje nieważnymi; 4) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 4 , art. 92 ust. 1 ustawy w zw. z jej art. 91 ust. 2 pkt 1 i 2 polegającą na uznaniu, że sam fakt przekroczenia 6-letniego okresu studiowania stanowi jedyną i wystarczającą przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania stypendium i żądania jego zwrotu, w sytuacji, gdy nie sposób zrównać znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczenia" z pojęciem "przysługiwania statusu studenta", a co za tym idzie uznać, że z momentem rozpoczęcia studiów zaczyna biec 6-letni termin ograniczający czas przysługiwania świadczenia, zwłaszcza, że stypendium przysługuje jedynie w ściśle określonych w decyzji stypendialnej miesiącach, których suma nie może przekroczyć 6 lat (72 miesięcy), co doznaje dodatkowego ograniczenia w przypadku stypendium rektora, które nie mogło skarżącej przysługiwać od pierwszego roku studiów, 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art 107 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z 151 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonanie błędnej oceny znajdujących się w aktach sprawy dowodów i ograniczeniu postępowania dowodowego jedynie do ustalenia okresu studiowania skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na kanwie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt III tej decyzji, ewentualnie w razie uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc w szczególności, że zaskarżona decyzja została ustalona na posiedzeniu Odwoławczej Komisji Stypendialnej w dniu [...] września 2020 r., czego dowodzi protokół znajdujący się w aktach, tj. podczas obowiązywania kadencji Odwoławczej Komisji Stypendialnej, której skład określa Zarządzenie Rektora nr [...] z dnia [...] września 2019 roku, zmienione Zarządzeniem Rektora nr [...] oraz Zarządzeniem Rektora nr [...]. Odwoławcza Komisja Stypendialna jako organ kolegialny podejmuje decyzję na posiedzeniu a termin wskazany w komparycji decyzji – [...] październik 2020 r. – to termin, w którym decyzja zostaje nadana stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosując przy tym przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Badając zgodność z prawem decyzji wydanych w ramach kontrolowanej sprawy, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. W pierwszej kolejności sąd bada więc istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów procesowych w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461). Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zachodzą przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Na wstępie wypada podkreślić, że w świetle art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Unormowanie przepisu art. 19 k.p.a., nakazuje organom przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zatem od momentu wszczęcia postępowania do momentu rozstrzygnięcia sprawy organy muszą kontrolować swoją właściwość. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 104-107). Przepis art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wymienia natomiast elementy składowe decyzji. Do obligatoryjnych składników każdej decyzji zalicza między innymi oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2) i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (pkt 8). W przypadku organu kolegialnego, oprócz nazwy organu, powinny być wymienione z imienia i nazwiska wszystkie osoby wchodzące w jego skład, biorące udział w wydaniu decyzji. Oznaczenie organu jest istotne dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej. Przez datę wydania decyzji należy rozumieć datę wydania decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Oznaczenie daty decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji. Dotyczy to również uwzględniania zaistniałych toku postępowania zmian prawnych w sferze ich właściwości rzeczowej lub miejscowej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej w rozpatrywanej sprawie decyzji stanowiły przywołane w niej przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 85 ze zm., zwana poniżej w skrócie "ustawą") w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Studiów A we W. obowiązujący od roku akademickiego 2019/2020 (Załącznik do uchwały nr [...] Senatu A we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r.), § 6 ust. 1 pkt 1, § 15 i § 16 "Regulaminu świadczeń dla studentów A we W. od roku akademickiego 2019/2020" (załącznik nr 2 do Zarządzenia nr [...] Rektora A we W. z dnia [...] lipca 2019 r.) Stosownie do art. 86 ustawy, student może ubiegać się o: 1) stypendium socjalne; 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych; 3) zapomogę; 4) stypendium rektora; 5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego; 6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną (ust. 1). Przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2). Na wniosek samorządu studenckiego świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, są przyznawane przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną. Większość członków komisji stanowią studenci. Decyzję podpisuje przewodniczący komisji albo upoważniony przez niego wiceprzewodniczący komisji (ust. 3). Rektor, w drodze decyzji administracyjnej, uchyla decyzję komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej niezgodną z przepisami prawa (ust. 4). W myśl art. 95 ustawy, regulamin świadczeń dla studentów określa m.in. : tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej (ust. 1 pkt 4). Według paragrafu 8 "Regulaminu świadczeń dla studentów A we W. od roku akademickiego 2019/2020" (zwanego dalej w skrócie "Regulaminem") : "1. Samorząd Studencki/Samorząd Rady Doktorantów, w porozumieniu z Rektorem, wnioskuje o powołanie komisji stypendialnej (zwana dalej "KS"), która przyznaje świadczenia, o których mowa w § 2 ust. 1, oraz odwoławczej komisji stypendialnej (zwaną dalej "OKS"). Powyższy wniosek Samorząd Studencki/Samorząd Rady Doktorantów składa w każdym kolejnym roku akademickim. 2. Większość członków komisji, o której mowa w ust. 1, stanowią studenci. Decyzję podpisuje przewodniczący komisji albo upoważniony przez niego wiceprzewodniczący komisji." Stosownie do ustępu 5 paragrafu 8 - zasady powoływania i działania KS i OKS określa załącznik nr 2 do niniejszego Regulaminu. Z § 1 załącznika nr 2 do przywołanego Regulaminu wynika tryb powoływania Komisji Stypendialnej i Odwoławczej Komisji Stypendialnej A. Według § 1 ust. 1 Samorząd Studencki wnioskuje do Rektora o powołanie Komisji Stypendialnej (zwaną dalej "KS") i Odwoławczej Komisji Stypendialnej (zwaną dalej "OKS"), którym przekazuje się uprawnienia w zakresie, o których mowa w § 4. Stosownie do § 1 ust. 2 Samorząd Studencki wskazuje członków KS i OKS spośród studentów zaś Rektor spośród pracowników. Rektor wydaje zarządzenie o powołaniu KS i OKS oraz wydaje indywidualne powołania dla każdego z członków KS i OKS (ust. 3). Jak stanowi § 1 ust. 4 - KS i OKS A we W. powoływane są na okres jednego roku akademickiego. Z kolei według § 2 ust. 1, w skład KS i OKS wchodzą wyznaczeni pracownicy Działu Spraw Studenckich, wyznaczeni przez Dziekanów pracownicy każdego wydziału, przedstawiciele studentów wskazani przez Samorząd Studentów. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 pkt 1-3 do obowiązków OKS należy rozpatrywanie odwołań od decyzji wydanych przez KS, wydawanie decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2 pkt 1, a w przypadku złożenia przez studenta skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję wydaną przez OKS – udzielanie odpowiedzi na skargę. Podług natomiast § 4 ust. 3 - decyzje wydawane przez KS i OKS podpisuje przewodniczący lub działający z jego upoważnienia wiceprzewodniczący. Zaskarżona w rozpatrywanej sprawie decyzja, co wynika wprost z jej treści, została wydana w dniu [...] października 2020 r. przez Odwoławczą Komisję Stypendialną w składzie sześcioosobowym i podpisana w dniu [...] października 2020 roku. Tymczasem Komisja ta, stanowiąca organ uczelni ustanowiony do rozpatrywania odwołań w zakresie spornego stypendium Rektora, w składzie przywołanym w zaskarżonej decyzji, nie pełniła swej funkcji w dacie wskazanej w decyzji, albowiem na podstawie "Zarządzenia nr [...] Rektora A we W. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie powołania Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla studentów A we W. na rok akademicki 2020/2021" uprawnienia rozpatrywania odwołań dotyczących świadczeń dla studentów, w tym stypendium Rektora, zostały przekazane Odwoławczej Komisji Stypendialnej powołanej w innym składzie, wymienionym w § 2 tego Zarządzenia, rozszerzonym do czternastu osób i zmienionym personalnie. Komentowane Zarządzenie weszło w życie z dniem [...] października 2020 roku, jak wprost postanowiono w § 3 tego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęcie zaskarżonej decyzji przez Odwoławczą Komisję Stypendialną w składzie sześcioosobowym w dniu [...] października 2020 r. rażąco narusza przepisy prawa. Uprawnienie Odwoławczej Komisji Stypendialnej w wymienionym składzie do wydania zaskarżonej decyzji oraz uprawnienie przewodniczącego (lub wiceprzewodniczącego) tej Komisji do podpisania decyzji upływało z dniem [...] września 2020 r. Po tej bowiem dacie, czyli z dniem [...] października 2020 roku, Komisja ta działała w nowym składzie, ustała zaś kadencja poprzedniego jej składu. Niewątpliwie zaś data [...] października 2020 r. figuruje jako data wydania i zarazem jako data podpisania zaskarżonej decyzji przez przewodniczącego w imieniu Odwoławczej Komisji Stypendialnej w składzie funkcjonującym przed [...] października 2020 r., tymczasem wraz z ustaniem swej kadencji poprzedni skład tej Komisji nie miał już kompetencji do działania. Godzi się podkreślić - w kontekście twierdzeń zawartych w piśmie organu stanowiącym odpowiedź na skargę, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna pojęcia "daty nadania" decyzji do strony jako elementu składowego decyzji. Elementem obligatoryjnym, konstytutywnym, jest "data wydania" decyzji w znaczeniu wyżej na wstępie przytoczonym. Protokół posiedzenia Odwoławczej Komisji Stypendialnej z dnia [...] września 2020 r. nie stanowi integralnej części zaskarżonej decyzji, nadto komparycja decyzji w ogóle nie wskazuje na tę datę. Tym samym uznać w ocenie Sądu należało, że zaskarżona decyzja wydana została przez skład Komisji niezgodny z przepisami art. 86 ust. 3 i art. 95 ust.1 pkt 4 ustawy w związku z § 8 ust. 1, 2, 5 powołanego Regulaminu, § 1 ust. 3 i ust. 4 oraz § 2 ust. 1 i § 4 ust. 3 załącznika nr [...] do Regulaminu, a także z § 2 Zarządzenia Rektora nr [...] z dnia [...] września 2020 r., co oznacza, że jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż postępowanie administracyjne w zakresie rozpoznania odwołania musi zostać ponowione a decyzja wydana przez właściwy skład Odwoławczej Komisji Stypendialnej i podpisana przez osoby umocowane do działania w jej imieniu - zgodnie z obowiązującymi postanowieniami Regulaminu. Z podanych przyczyn i na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach (pkt II) znajduje wsparcie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.