IV SA/Wr 539/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję A sp. z o.o. z siedzibą we W. z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 czerwca 2022 r. nr [...]; II. zasądza od A Spółka z o.o. z siedzibą we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. G. P. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) skierował do Towarzystwa Budownictwa Społecznego W. Sp. z o.o. (dalej: TBS, spółka) wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w postaci dokumentów, tj. wszystkich uchwał zarządu wydanych od 1 stycznia 2020 r. do dnia udzielenia informacji. Uznając, że wniosek - z uwagi na jego szeroki zakres - dotyczy informacji publicznej przetworzonej, TBS wezwało wnioskodawcę do wykazania, iż za udostępnieniem informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Jako podstawę prawną wezwania wskazało art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Odpowiadając na wezwanie wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem, że żądana przez niego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Stwierdził, że zażądał już istniejących uchwał, których udostępnienie nie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy (czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych), lecz wykonania jedynie czynności technicznych. Niezależnie od powyższego wywiódł, iż nie realizuje indywidualnych interesów i że przez uzyskanie informacji publicznej chce realnie skontrolować prawidłowość działań spółki, które mają wpływ na życie mieszkańców Wrocławia (4.000 rodzin) w zakresie podwyżki czynszów i wydatkowania opłat pobieranych od najemców lokali należących do TBS. Po rozpatrzeniu wniosku, działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., TBS wydało decyzję, w której odmówiło udostępnienia wnioskowanych informacji z powodu objęcia ich dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy), braku wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, co jest niezbędne dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej, z jaką - zdaniem TBS - w sprawie mamy do czynienia (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), złożenia wniosku w indywidualnej sprawie wnioskodawcy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, skarżoną decyzją TBS utrzymało w mocy wydaną pierwotnie decyzję. Dowodziło, że wnioskodawca zażądał informacji przetworzonej, lecz nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Podniosło, że żądał on informacji w swojej indywidualnej sprawie, co wskazuje na brak obiektywnego interesu w uzyskaniu informacji. Powołało się poza tym na ograniczenie jawności informacji, z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorstwa. Skarżący zaskarżył decyzję TBS w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez: - błędne przyjęcie, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, podczas gdy żądane przez niego informacje (dokumenty) znajdują się w posiadaniu spółki, nie wymagają utworzenia nowej bazy danych, ponadstandardowego nakładu pracy i szczegółowej analizy, co mogłoby świadczyć o konieczności przetworzenia informacji prostej; - nieprawidłowe uznanie, że po stronie wnioskodawcy nie ma szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy wnioskodawca wykazał ten interes w toku postępowania (ponadto po stronie dysponenta informacji także istnieje obowiązek zbadania szczególnie istotnego interesu publicznego, co przy rozpoznaniu sprawy nie miało miejsca, a tym samym doszło do niezasadnej odmowy udostępnienia informacji publicznej); 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędne zastosowanie prowadzące do stwierdzenia, że zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa wskutek uznania, iż samo podjęcie przez spółkę kroków mających na celu zachowanie poufności informacji było wystarczające dla przyjęcia, że dane informacje faktycznie stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy dla zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, niezbędne jest wystąpienie przesłanek: (a) wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą; (b) przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności; (c) informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej; (d) udostępnienie informacji może wyrządzić faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy, które to przesłanki w sprawie nie wystąpiły, co prowadzi do wniosku, że doszło do bezzasadnej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Kolejny zarzut obejmował błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że informacje związane są z indywidualnym interesem wnioskodawcy i nie mają charakteru obiektywnego - wobec czego nie podlegają udostępnieniu, podczas gdy informacje te nie dotyczą indywidualnej sprawy wnioskodawcy, lecz sprawy ponad 4.000 rodzin, jako najemców mieszkań, którzy to nie mają dostępu do jakichkolwiek dokumentów spółki. W opinii skarżącego, charakter prawa do informacji, jako zagwarantowanego konstytucyjnie, nie wskazuje na wykazywanie interesu obiektywnego lub konieczność wnioskowania o informacje służące dobru powszechnemu i interesowi publicznemu. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zobowiązanie TBS do wydania żądanych we wniosku informacji w terminie 14 dni od doręczenia wyroku, rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę, TBS wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne pozostaje, że TBS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej. Na wstępie, jako najdalej idące, Sąd stwierdził naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: K.p.a.), sprowadzające się do udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy osoby podlegającej wyłączeniu z uwagi na fakt, że osoba ta uczestniczyła w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zgodnie z powołanym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do ust. 2, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że przepisy te stosuje się od momentu wydania decyzji. Przy czym zwrotu "stosuje się", powiązanego ze zwrotem "do decyzji", nie można odnosić tylko do uregulowań określających wymagane elementy decyzji, czy jej formę, ale należy też uwzględniać zawarte w K.p.a. przepisy określające warunki procesowe do jej wydania. Zatem art. 24 § 1 K.p.a., opisujący wyłączenia pracownika organu orzekającego od udziału w postępowaniu z mocy prawa, ma bez wątpienia zastosowanie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym, art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. będzie miał także zastosowanie do sytuacji, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., tj. w odniesieniu do wszystkich podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w tym do pracownika tego podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzję wydano na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta została podpisana przez upoważnionych do reprezentowania spółki: Prezesa Zarządu (M. K.) i Wiceprezesa Zarządu (M. Ł.). Sąd dostrzegł, że pod decyzją pierwszoinstancyjną - obok podpisu drugiego Wiceprezesa Zarządu (P. I.) - widnieje także pieczęć i podpis Prezesa Zarządu M. K. Tutaj Sąd zauważa, że w sprawie ww. Prezes Zarządu mógł wyłączyć się od reprezentowania spółki będąc zastąpionym przez Prokurenta, co pozwalało na uniknięcie w spółce paraliżu decyzyjnego. W sprawie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zastosowanie miało zatem wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis art. 24 § 1 K.p.a., określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca - poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 K.p.a. (nie miał w tej sprawie zastosowania) - nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesądza więc o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany podmiot ponownie rozpatruje sprawę. Już tylko stwierdzone wyżej naruszenie prawa nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Abstrahując od zaistnienia ww. podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za potrzebne wskazanie - występujących w obu decyzjach - dalszych naruszeń prawa. Powyższe wynika z obawy, że dostrzeżone uchybienia zostaną powielone przez TBS, co nie wpłynie na ekonomikę postępowania. Sąd stwierdził, że TBS nie wykazało, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co generowałoby konieczność ustalenia, czy uzyskanie informacji publicznej jest podyktowane okolicznościami szczególnie istotnymi dla interesu publicznego. TBS przytacza obszernie stanowisko sądów definiujące termin "informacja publiczna przetworzona" (wobec braku definicji tego terminu w ustawie) nie przenosząc tego na realia rozpoznawanej sprawy. Mianowicie nie wskazuje, na czym to przetworzenie miałoby polegać w sprawie, w sytuacji, kiedy wnioskodawca żąda konkretnych i istniejących już dokumentów - aktów (uchwał); nie podaje ilości dokumentów, które musiałby przetworzyć; nie wykazuje ponadstandardowego nakładu pracy, jaki wiąże się z pozyskaniem (przetworzeniem) informacji; nie wymienia środków, jakie musi zaangażować w przetworzenie (ilości osób oddelegowanych do przetworzenia, czasu potrzebnego na przetworzenie, wysokości kosztów przetworzenia). Opis czynności, który przedstawia TBS, jest zbyt ogólny, zaś posługiwanie się stwierdzeniami, że sporządzenie żądanego przez wnioskodawcę zestawienia informacji wiązałoby się z "dużym" nakładem pracy i czasu oraz nakładami finansowymi, co negatywnie wpłynęłoby na realizację jego podstawowych zadań, jest niewystarczające. TBS błędnie podaje, że wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie i nie wykazał istnienia szczególnego istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji publicznej. W odpowiedzi na pismo TBS wnioskodawca wyraźnie bowiem dowodzi, że w sprawie nie realizuje indywidualnych interesów, ale przez uzyskanie informacji chce realnie skontrolować działania spółki, które mają wpływ na życie mieszkańców Wrocławia, tj. około 4.000 rodzin, z uwagi na znaczną podwyżkę czynszu, która nie powinna mieć miejsca w dobrze zarządzanej spółce. Dodaje, że kontrola uchwał pozwoli również na ocenę prawidłowości działania spółki, w tym wydatkowania opłat pobieranych od najemców lokali należących do TBS, a w konsekwencji działania te realnie wpłyną na poprawę życia mieszkańców gminy. Wnioskodawca wykazał zatem, że żądana przez niego informacja publiczna ma szczególne (duże) znaczenie dla większej ilości (grupy) osób. Tym samym, zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, jak twierdzi TBS, że wnioskodawca zażądał informacji publicznej w celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb. Powyższego nie zmienia fakt, że wnioskodawca, jako profesjonalny pełnomocnik (adwokat), reprezentuje procesowo powodów, którzy wystąpili z powództwem przeciwko TBS. Odnośnie powołania się przez TBS na odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd stwierdza, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wynikającej z art. 5 ust. 2 u.o.i.p., nie jest wystarczające spełnienie przesłanki formalnej w postaci podjęcia przez przedsiębiorcę działań mających zachować informację w tajemnicy. Dla odmowy udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki materialne i formalne. Nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. W sprawie, wydając decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej, TBS nie przywołało żadnych konkretnych argumentów, które uzasadniałyby odmowę udzielenia informacji, tj. że udzielenie żądanej informacji spowoduje równocześnie ujawnienie tajemnicy przedsiębiorcy. Treść tych decyzji nie wyjaśnia powodów odmowy dostępu do informacji publicznej, ani nie opisuje procesu, który doprowadził TBS do takich wniosków. Powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia nie uzasadnia odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na tę tajemnicę, lecz jej istnienie musi być wykazane w konkretnym przypadku. Konieczne jest więc wykazanie, że żądane dane nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica ta musi być oceniona w sposób obiektywny. Nie jest wystarczające, że żądana informacja odnosi się do prowadzonej działalności gospodarczej i jedynie z woli przedsiębiorcy jest objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca uzna arbitralnie za taką tajemnicę. Przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być więc omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany (TBS) temu obowiązkowi nie sprostał. W sprawie podmiot zobowiązany niejako a priori założył, że wszelkie uchwały przez niego podjęte, niezależnie od ich przedmiotu i treści, są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Taki zaś pogląd - w opinii Sądu - jest nieuprawniony. Nie każdy bowiem dokument pozostający w dyspozycji spółki, niepodlegający wcześniej publicznemu udostępnieniu, musi odznaczać się cechami skutkującymi koniecznością uznania go za posiadający wartość gospodarczą. Nie zawsze też takie właściwości będzie można przypisać do całego dokumentu. Czasami bowiem wystarczające będzie zanonimizowanie jego stosownych fragmentów w celu pogodzenia prawa do informacji i tajemnicy przedsiębiorcy. Zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiotem zobowiązanym pozostaje - jak w tej sprawie - spółka komunalna, gospodarująca środkami publicznymi. Nie można również nie zauważyć, że stwierdzone uchybienie podmiotu zobowiązanego opiera się na abstrakcyjnej analizie danych będących przedmiotem zainteresowania strony. Z treści decyzji nie wynika bowiem, jakie konkretne uchwały zostały ocenione pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy. Nie zostało też wskazane, z jaką ich liczbą mamy do czynienia. Tymczasem, aby ograniczyć prawo do informacji na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy przedsięwziąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do analizy każdego zawnioskowanego dokumentu. Nie uszło uwadze Sądu także i to, że w okolicznościach sprawy TBS z jednej strony przyjęło, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty (uchwały) stanowiły informację publiczną (przetworzoną i objętą tajemnicą przedsiębiorcy), z drugiej zaś uznało, że te same dokumenty pozyskiwane są przez wnioskodawcę w jego indywidualnej sprawie oraz w celu realizacji prywatnych zamierzeń. Zdaniem Sądu, powyższe stanowiska nie mogą zostać ze sobą jednocześnie (łącznie) zestawione, jako argumentacja uzasadniająca ograniczenie prawa strony do uzyskania informacji. U ich podstaw leżą bowiem dwa różne założenia skutkujące w konsekwencji koniecznością przyjęcia dwóch odmiennych trybów działania. Podmiot zobowiązany, wydając decyzję w oparciu o art. 16 u.d.i.p., każdorazowo kwalifikuje objęte nią dane jako informacje mające walor publiczny (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku zaś uznania, że zawnioskowane informacje dotyczą indywidualnej sprawy strony, ich publiczny charakter zostaje zakwestionowany. Rodzi to konieczność jedynie zawiadomienia strony o dokonanej kwalifikacji i nie wymaga działania w trybie przepisów u.d.i.p., w tym wydawania decyzji. Połączenie tych dwóch dróg procesowych jest zatem niedopuszczalne, a podjęte w efekcie tego rozstrzygnięcie pozostaje wadliwe z przyczyn materialnych, tj. naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Końcowo Sąd zauważa, że decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., a uzasadnienia takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, winny wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich podejmowaniu. W konsekwencji należało uznać, że w sprawie naruszono - poza art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (o czym przesądzono wyżej) - także przepisy art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku, dotyczące zasądzenia poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego, wydano zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę TBS uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku. W szczególności oceni charakter żądanych przez stronę informacji, a następnie podejmie właściwy tryb działania.