IV SA/Wr 457/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E.B. zastępowanego przez opiekuna prawnego J.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 182, 193, art. 194, art. 196 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821, dalej u.w.r.s.p.z.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1358) oraz Uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2012r. nr [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.U. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., poz. [...], dalej: "uchwała"), oraz uchwały zmieniającej z dnia [...] października 2013r. nr [...] (Dz.U. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2013r., poz. [...]), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: organ I instancji) ustalając wysokość opłaty za pobyt dziecka D.B. (dalej: syn strony/skarżącego) w pieczy zastępczej w okresie od 1 maja 2019r. do 30 kwietnia 2020r., postanowił: 1. odstąpić od ustalenia tejże opłaty wobec matki dziecka P.G.; 2. ustalić opłatę wobec E.B. (dalej strona, skarżący) we wskazanych terminach i kwotach: - od 01.05.2019 r. do 31.05.2019 r. w wysokości 944,56 zł., - od 01.06.2019 r. do 30.06.2019 r. w wysokości 904,21 zł., - od 01.07.2019 r. do 31.07.2019 r. w wysokości 933,87 zł., - od 01.08.2019 r. do 31.08.2019 r. w wysokości 899,67 zł., - od 01.09.2019 r. do 30.09.2019 r. w wysokości 934,82 zł., - od 01.10.2019 r. do 31.10.2019 r. w wysokości 919,04 zł., - od 01.11.2019 r. do 31.11.2019 r. w wysokości 963,51 zł., - od 01.12.2019 r. do 31.12.2019 r. w wysokości 1014,36 zł., - od 01.01.2020 r. do 31.01.2020 r. w wysokości 1001,70 zł., - od 01.02.2020 r. do 28.02.2020 r. w wysokości 1013,01 zł., - od 01.03.2020 r. do 31.03.2020 r. w wysokości 1191,10 zł., - od 01.04.2020 r. do 30.04.2020 r. w wysokości 1191,10 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 193, art. 194 u.w.r.s.p.z. oraz uchwałę wskazując, że to rodzice solidarnie ponoszą miesięczną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast przy ustalaniu wysokości tej opłaty decydujące znaczenie ma sytuacja dochodowa osób zobowiązanych do ich wnoszenia. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że matka dziecka prowadzi 4 osobowe gospodarstwo domowe wraz z trójką swoich małoletnich dzieci a jej dochód nie przekracza 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (obliczonego na podstawie art. 8 ustawy o pomocy społecznej, dalej: u.p.s.). W związku z powyższym, zgodnie z przywołaną wcześniej uchwałą, organ odstąpił od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wobec matki dziecka. W stosunku do ojca dziecka organ I instancji poczynił następujące ustalenia faktyczne: - jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, - jego opiekunem prawnym jest matka J.H., będąca jednocześnie rodziną zastępczą dziecka strony, - legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, - prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pomimo zamieszkiwania z matką i swoim synem, - utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę, renty socjalnej z ZUS oraz zasiłku pielęgnacyjnego, - w okresie od kwietnia 2019r. do marca 2020r. jego dochód przekroczył 300% kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą (obliczony na podstawie art. 8 u.p.s.), które na dzień wydania decyzji wynosiło 701 zł, - wysokość wypłacanej rodzinie zastępczej pomocy na utrzymanie dziecka wynosi 1191,10 zł. Według organu I instancji przy ustaleniach odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, kwota pozostała po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego, tj. 2103 zł. Wobec tego, uwzględniając kwotę wypłacaną rodzinie zastępczej w okresie objętym decyzją oraz fakt odstąpienia od ustalenia opłaty matce dziecka, organ ustalił wobec strony wskazane w petitum decyzji kwoty. Jednocześnie organ wskazał, że osoby zobowiązane do wniesienia opłaty mogą ubiegać się o umorzenie należności, rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności jednakże taki wniosek może być rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej opłatę. Zasady między innymi szczegółowych warunków umorzenia zostały zawarte w uchwale. Strona reprezentowana przez opiekuna prawnego wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że jest osobą upośledzoną umysłowo, ma zaburzenia osobowości, rozum piętnastolatka. Często uciekał z domu, robił sobie krzywdę, ulegał wypadkom. Zdaniem opiekuna praca jest dla niego formą terapii a wynagrodzenie przeznacza on jedynie na swoje uzasadnione lub nie potrzeby. Jak podaje matka strony, rentę oraz zasiłek pielęgnacyjny przeznacza ona na wyżywienie i leki. W związku z powyższym wniosła o umorzenie stronie wskazanych opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję w całości oraz orzekło w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. w ten sposób, że: 1. odstąpiło od ustalenia opłaty dla matki dziecka, 2. ustaliło ojcu dziecka opłaty w takich samych okresach i wysokościach jak organ I instancji z wyjątkiem miesiąca kwietnia 2020 r., za który ustaliło kwotę 938,20 zł. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji przytoczył treść art. 193 ust. 6a u.w.r.s.p.z., zgodnie z którym opłaty nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Kolegium wskazało jednak, że przepis ten nie może mieć zastosowania w analizowanej sprawie, tj. gdy dziecko jednocześnie przebywa w pieczy zastępczej i zamieszkuje ze swoim ojcem z tego względu, że jedna osoba została ustanowiona zarówno opiekunem prawnym ojca dziecka jak i rodzicem zastępczym dziecka. Wyjaśniając zmianę kwoty opłaty za miesiąc kwiecień 2020 r. SKO wskazało, że ustalona przez organ I instancji kwota 1191,10 zł była kwotą wyższą niż pomoc przyznana rodzinie zastępczej na ten miesiąc. Wobec tego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił opłatę w prawidłowej wysokości. Odnosząc się do podniesionych przez stronę w odwołaniu argumentów przemawiających za słusznością umorzenia wskazanych opłat, Kolegium powołało się na § 2 uchwały wskazując na szczególne przypadki w jakich takie umorzenie może nastąpić, wyjaśniając jednocześnie, że odrębne postępowanie w sprawie umorzenia ustalonych opłat może być prowadzone na wniosek złożony w tej sprawie w MOPS w L. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której pełnomocnicy skarżącego (reprezentowanego przez opiekuna prawnego) wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie w stosunku do niego od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W skardze podniesiono zarzut nieuwzględnienia szczególnej sytuacji ubezwłasnowolnionego ojca dziecka, tj. jego niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz orzeczenia o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, dodając jednocześnie, że niemożliwe jest połączenie w jednym postępowaniu dwóch odrębnych instytucji jakimi są odstąpienie od ustalenia opłaty oraz umorzenie już ustalonej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył , co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W badanej sprawie spór ogniskuje się na dwóch płaszczyznach. Z jednej strony strona - działającą poprzez dwóch profesjonalnych pełnomocników - w skardze domaga się odstąpienia od ustalenia jej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, z drugiej zaś w uzasadnieniu skargi podnosi okoliczności mające udowodnić zaistnienie przesłanek pozwalających na umorzenie zobowiązania. Zatem spór między stroną, a organami dotyczy możliwości jednoczesnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wraz z jej umorzeniem jeszcze na etapie ustalania wysokości tejże opłaty. Zdaniem strony obowiązek organu w uwzględnieniu tych szczególnych okoliczności wynika z przytoczonej wcześniej uchwały rady miasta. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy zatem faktów, lecz dokonanej przez organ interpretacji zastosowanych przepisów. W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt niepełnosprawności strony, podwójnej roli jaką pełni jego matka, tzn. jest zarówno jego opiekunem prawnym jak i rodziną zastępczą dla jego syna, czyli swojego wnuka. Bezsporne są również dochody osiągane przez rodziców dziecka pozostającego w pieczy zastępczej. W tym zakresie organy obu instancji dokonały szczegółowych wyliczeń. Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji dokonały prawidłowych obliczeń w zakresie kryterium dochodowego oraz czy dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu umorzenie należności w całości lub części z tytułu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z uchwały) w sytuacji, gdy decyzja ustalająca wysokość tej opłaty de facto nie istnieje w obrocie prawnym. Punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego w kontekście wyznaczenia odpowiedniej chronologii postępowań. Na wstępie wyjaśnić należy, że w sprawach dotyczących odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, na mocy obowiązujących unormowań prawnych, obowiązuje określona kolejność działań. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika z art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Stosownie do powołanego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Rodzice ponoszą tę opłatę od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust. 1a). Zgodnie natomiast z treścią art. 194 ust. 1 powyższej ustawy opłatę, o której mowa ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Powołana wyżej ustawa nie określa jednak przesłanek umorzenia należności z tytułu opłaty dziecka za pobyt w pieczy zastępczej. Prawo do określenia szczegółowych warunków umorzenia tych należności ustawodawca przekazał radzie powiatu, na podstawie art. 194 ust. 2 u.w.r.s.p.z. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Według natomiast ust. 4 tego przepisu starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W oparciu o wskazaną powyżej delegację ustawową Rada Miejska w L. w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...], którą określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do § 3 uchwały, odstępuje się od ustalenia opłat: 1. w przypadku, gdy dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej nie przekracza 300% kryterium dochodowego z tym, że kwota dochodu pozostającego po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż kwota 300% kryterium dochodowego; 2. w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z § 1 użyte w uchwale określenia oznaczają "dochód" o którym mowa w art. 8 ust. 3 – 13 u.p.s., natomiast "kryterium dochodowe" w rozumieniu art. 8 ust. 1 – 2 u.p.s. Organy obu instancji prowadząc sprawę o ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej prawidłowo – zdaniem Sądu – rozpoczęły procedowanie od możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie uchwały Rady Miasta. W tym zakresie organ zbadał sytuację rodziców dziecka pod względem przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty zgodnie z § 3 uchwały. Na tej podstawie czyniąc dokładne wyliczenia organy obu instancji prawidłowo uznały, że zaistniała przesłanka do odstąpienia od ustalenia tejże opłaty w stosunku do matki dziecka z uwagi na nieprzekroczenie kryterium dochodowego. Natomiast taka podstawa do odstąpienia nie miała miejsca w stosunku do zobowiązanego ojca dziecka, ponieważ jako osoba samotnie gospodarująca uzyskuje dochód, przekraczający kryterium dochodowe. W tej sytuacji organy obu instancji zobowiązane były do podjęcia decyzji ustalającej opłatę. A ponieważ zgodnie z art. 193 ust. 2 u.w.r.s.p.z. za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie, to całość zobowiązania została ustalona wobec ojca dziecka. Rodzic dziecka musi mieć świadomość, że dopóki jego dziecko przebywa w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, z mocy prawa zobowiązany jest on do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średniego miesięcznego kosztu utrzymania określonego zgodnie z art. 196 u.w.r.s.p.z.. Na tym etapie, w przypadku ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z., organ zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą wysokość miesięcznej opłaty. Wbrew stanowisku skarżącego, z przepisu tego wywieść należy, że wysokość tej opłaty nie jest zależna od sytuacji finansowej, zdrowotnej czy rodzinnej zobowiązanych do jej uiszczania. Okoliczności te mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu. Dopiero ostateczna decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, daje osobom zobowiązanym do jej ponoszenia możliwość zainicjowania postępowania w przedmiocie umorzenia w całości lub w części opłaty, rozłożenia jej na raty, czy też odroczenia terminu jej płatności, stosownie do art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z., a tym samym wydania decyzji w tym przedmiocie. W myśl tego przepisu, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Tak więc decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty lub rozłożenia na raty tej opłaty, z istoty rzeczy jest decyzją następczą w stosunku do decyzji ustalającej (por.m.in. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1182/14, w Gliwicach z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 590/14). Konkludując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły od ojca dziecka, wobec braku podstaw do odstąpienia, opłatę za pobyt jego syna w pieczy zastępczej. Dopiero po uprawomocnieniu się tej decyzji może być mowa o zastosowaniu ulg, o których mowa w § 2 ust. 1 przywołanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej L. Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.