IV SA/Wr 451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego oddala skargę w całości.

We wniosku z dnia [...] października 2018 r. B. S., uczestnik III roku Stacjonarnych Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu we W. zwrócił się do Rektora o przyznanie stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2018/2019. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Rektor Uniwersytetu [...] we W. odmówił wnioskodawcy przyznania stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2018/2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę strony na powyższą decyzję i wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 97/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że decyzja nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sposób sformułowania tego przepisu: "decyzja zawiera" świadczy o tym, że elementy, o których mowa w § 1 są obligatoryjne i każda decyzja musi je zawierać. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu przyjętym w § 3 art. 107 k.p.a. Nie wskazuje dowodów, na których oparł się organ, nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, nie wyjaśnia też podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Omawiana decyzja przede wszystkim wymienia szereg przepisów, nie wskazuje jaki mają one związek z rozpoznawaną sprawą, nie zawiera ustaleń faktycznych i nie łączy ustalonego stanu faktycznego z konkretnymi przepisami prawa. Decyzja nie wskazuje konkretnych przepisów, aktów prawnych, które uzasadniałyby podjętą decyzję. Mówi o rozdysponowaniu środków pieniężnych na stypendia. Nie wskazuje, które akty uzasadniają takie działanie, ani przepisów, które dawały podstawę do wypłacania stypendium tylko doktorantom zaczynającym naukę w roku akademickim 2018/2019 i które przepisy uzasadniały nie przyznanie stypendium skarżącemu. Decyzja nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy – nawet ustaleń na którym roku studiów doktoranckich jest zainteresowany. Ponownie rozpoznając wniosek, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Rektor na podstawie art. 285 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669) w związku z art. 200 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) odmówił wnioskodawcy przyznania stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2018/2019. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja o przyznaniu stypendium doktoranckiego ma charakter uznaniowy, ponieważ uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. Granice tego uznania wyznacza nie tylko to, czy doktorant spełnia kryteria merytoryczne do uzyskania stypendium, ale także polityka finansowa uczelni. Brak jest normy prawnej, nakazującej organowi wydanie decyzji o przyznaniu stypendium, a uczelni jego wypłatę, nawet jeśli doktorant spełnił warunki ustawowe. Sytuacja uległa dopiero zmianie na skutek nowelizacji art. 195a ust. 1 i ust. 2 ustawy, dokonanej ustawą z dnia 21 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 859). Począwszy od roku akademickiego 2017/2018 uczelnia została zobowiązana do wypłaty stypendiów doktoranckich dla co najmniej 50 % liczby doktorantów stacjonarnych. W konsekwencji uczelnia wprowadziła Zarządzeniem Rektora nr [...] Regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich dla doktorantów Uniwersytetu [..., rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018 i 2018/2019. Wnioskodawca tego warunku nie spełnił. Zarówno Zarządzenie Rektora, jak i przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładały obowiązku wypłat stypendiów dla słuchaczy III roku. Organ powołał się na zasadę autonomii szkół wyższych, rozumianą również jako kompetencję do tworzenia przez uczelnię norm postępowania o charakterze wewnątrz-zakładowym lub kompetencję do aktualizacji, dezaktualizacji lub konkretyzacji obowiązujących już norm postępowania. Granice autonomii uczelni są wyznaczone przez normy prawa powszechnie obowiązującego. Uprawnienie rektora do ustanowienia szczegółowych kryteriów otrzymywania stypendium doktoranckiego, oznacza prawo do skonkretyzowania warunków, które trzeba spełnić, aby otrzymać stypendium. Wydanie wewnętrznego aktu normatywnego przez rektora uwarunkowane jest zapewnieniem w budżecie środków finansowych przez uczelnię na wypłatę stypendiów. Stypendia finansowane są w szczególności z przychodów uczelni. Zatem pozytywną przesłanką przyznania stypendium jest posiadanie w majątku uczelni stosownych środków pieniężnych. Uczelnia publiczna prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego, uchwalanego przez Senat uczelni. Rektor może legalnie wydatkować środki, które zostały odpowiednio umieszczone w planie rzeczowo-finansowym, zatwierdzonym przez Senat uczelni. Senat nie zapewnił środków na stypendia doktoranckie dla słuchaczy III roku i lat następnych w uchwalonym planie rzeczowo-finansowym. Zważywszy na fakultatywny charakter stypendium doktoranckiego oraz autonomię uczelni, wynikającą z przepisów, organ uczelni miał do tego pełne prawo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: 1) art. 285 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 200 ust. 1 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przez: a) jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rektor nie posiada kompetencji do podjęcia pozytywnej decyzji, b) jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że funktor "może" oznacza, że decyzja o wypłacaniu tego rodzaju świadczenia zależy od w pełni uznaniowej decyzji rektora, c) jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja o przyznaniu stypendium zależy od odpowiedniej uchwały senatu, podczas gdy decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego podejmuje rektor bez względu na uchwałę senatu, d) przyjęcie, że decyzja o przyznaniu stypendium zależy od zapewnienia środków finansowych na ten cel, podczas gdy wskazany przepis nie warunkuje jego przyznania od posiadania środków finansowych na ten cel, 2) art. 107 k.p.a. przez: a) nieuwzględnienie w osnowie decyzji faktycznego uzasadnienia odmowy i powołanie się na brak obowiązku wypłaty stypendium, b) brak logicznej struktury uzasadnienia oraz wprowadzanie w błąd, 3) art. 70 ust. 5 Konstytucji RP przez błędną wykładnię zasady autonomii szkół wyższych, która nie może być rozumiana jako dowolność postępowania organów uczelni, 4) art. 2 Konstytucji RP przez nadużycie uprawnienia do posługiwania się zasadami komercjalizmu i fiskalizmu, 5) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, 6) art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do dokonania nieprawidłowych ustaleń, dotyczących stosownych środków pieniężnych, posiadanych przez organ do wypłaty stypendium doktoranckiego, 7) art. 10 k.p.a. przez brak wezwania do zapoznania się z zebranymi dowodami oraz brak umożliwienia się wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wszystkich planów rzeczowo – finansowych oraz korekt dotyczących roku 2018 i 2019 oraz dokumentów załączonych do skargi – sprawozdania finansowego za rok 2018. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wyjaśnił, że skarga dotyczy sprawy związanej z pełną autonomią uczelni. Dlatego też, w przypadku nie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów k.p.a. skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy naruszenia prawa administracyjnego i powinna zostać odrzucona. W zakresie wniosku o oddalenie skargi, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga strony jest nieuzasadnione. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi, ponieważ skarga dotyczy sprawy związanej z pełną autonomią uczelni i w przypadku nie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów k.p.a. skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, skoro nie dotyczy naruszenia prawa administracyjnego. Jednakże wniosek o odrzucenie skargi jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym – w wersji obowiązującej od 1 października 2018 r. do 13 kwietnia 2020 r. (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego stosuje się odpowiednie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego (ust. 1). Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (ust. 2). Przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3, art. 176 ust. 3 (ust. 4). Niewątpliwie zaskarżona decyzja została wydana przez organ uczelni, czyli rektora, w sprawie indywidualnej (stypendialnej) doktoranta. Tym samym zgodnie z powołanym art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest to decyzja, do której mają zastosowanie przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego i stosuje się do niej odpowiednio przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W związku z powyższym zarzut braku kognicji Sądu w sprawach decyzji Rektora dotyczących stypendiów doktorantów nie może być uwzględniony. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wydawanych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów oznacza, że pewne regulacje znajdą zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne - z uwagi na specyfikę podmiotu jakim jest uczelnia publiczna - nie będą miały zastosowania. Zauważyć bowiem należy, że organ uczelni pełni funkcję organu administracji publicznej w ściśle określonym zakresie spraw wyznaczonych w art. 207 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy. Zgodnie z art. 285 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w wysokości nie mniejszej niż 60 % minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta (...). Natomiast stosownie do art. 200 ust. 1 i ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, na podstawie decyzji rektora o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości. W myśl natomiast § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich stypendium doktoranckie na pierwszym roku studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym, natomiast stypendium na drugim i kolejnych latach studiów może być przyznane doktorantowi, który terminowo realizuje program studiów doktoranckich i wykazuje się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych lub badawczych w ramach praktyk zawodowych albo zaangażowaniem w realizację badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjną uczelni. Nie ulega wątpliwości, że decyzja, o której mowa w cytowanych powyżej przepisach, jest decyzją uznaniową. Wskazuje na to wyrażenie "może", użyte w tekście prawnym. Oznacza ono, że organ orzekający na podstawie takiego przepisu nie jest związany sposobem załatwienia sprawy, ma wybór jednej z możliwości prawnych (przyznanie, odmowa przyznania). Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych nie może obejmować samego uznania; powinna dotyczyć w szczególności tego, czy wybór, o jakim mowa, został należycie umotywowany. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z rozwiązań wynikać powinno, dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony. Decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Podkreślić w tym miejscu należy, że sprawa odmowy przyznania stypendium doktoranckiego skarżącemu była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 97/19 uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja nie została należycie uzasadniona, co narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tak więc organ orzekający w sprawie, jak i tutejszy Sąd obecnie rozpatrujący skargę strony, związane są wskazaniami przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 97/19. W ocenie Sądu, organ rozpatrujący ponownie niniejszą sprawę zrealizował powyższe wskazania, uzasadniając w sposób wyczerpujący, jakie były powody odmowy przyznania stypendium doktoranckiego skarżącemu w roku akademickim 2018/2019. Organ słusznie wskazał, że brak było normy prawnej, nakazującej organowi przyznanie stypendium doktoranckiego skarżącemu. Zgodnie z art. 195a ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, dodanym do ustawy od 1 października 2016 r. na podstawie art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1311) w jednostce organizacyjnej uczelni oraz w jednostce naukowej liczba uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1, z wyłączeniem liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano wyłącznie środki finansowe, o których mowa w art. 200a ust. 2, nie może być mniejsza niż 50% liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich ogółem. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej do obliczenia proporcji, o których mowa w art. 195a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, uwzględnia się liczbę uczestników studiów doktoranckich rozpoczynających te studia, począwszy od roku akademickiego 2017/2018. W konsekwencji, począwszy od roku akademickiego 2017/2018 uczelnia została zobowiązana do wypłaty stypendiów doktoranckich dla co najmniej 50 % liczby doktorantów stacjonarnych, rozpoczynających w tym roku studia. Wypłata stypendiów nastąpiła na podstawie Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich dla doktorantów [...], rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018 i 2018/2019 (...), stanowiącego załącznik nr [...] do Zarządzenia Rektora nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Wnioskodawca nie spełnił warunku rozpoczęcia studiów doktoranckich w roku akademickim 2017/2018 lub później. Z wniosku wynika bowiem, że skarżący jest uczestnikiem III roku Stacjonarnych Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu [...], a więc studia doktoranckie rozpoczął w roku akademickim 2016/2017. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładały obowiązku wypłat stypendiów dla słuchaczy III roku studiów doktoranckich. Organ powołał się również na zasadę autonomii szkół wyższych oraz brak środków pieniężnych w majątku uczelni na wypłatę stypendiów doktorantom III roku. Uczelnia publiczna prowadzi bowiem samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego, uchwalanego przez Senat uczelni. Jednakże Senat nie zapewnił środków na stypendia doktoranckie dla słuchaczy III roku i lat następnych w uchwalonym planie rzeczowo-finansowym na rok akademicki 2018/2019. Uniwersytet [...] jest jednostką sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 408 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce uczelnia publiczna prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo – finansowego, zatwierdzanego przez senat uczelni, zgodnie z przepisami o finansach publicznych oraz o rachunkowości. Także zgodnie z § 107 ust. 1 Statutu Uniwersytetu [...] uczelnia prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo – finansowego, opracowanego przez Rektora i zaopiniowanego przez Radę Uczelni oraz uchwalanego przez Senat w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w tym zwłaszcza dotyczącymi finansów publicznych i rachunkowości. Natomiast zgodnie z § 108 ust. 1 Statutu zarządzanie uczelnią, w tym gospodarowanie mieniem, jak i prowadzenie gospodarki finansowej należą do kompetencji Rektora. Jak wyjaśnił organ, w uchwalonym planie rzeczowo-finansowym na rok akademicki 2018/2019 nie zostały zapewnione środki na stypendia doktoranckie dla słuchaczy III roku i lat następnych. Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy dokonywanie przesunięć środków finansowych w uchwalonych planach rzeczowo – finansowych i korygowanie rodzaju zaplanowanych wydatków, stąd też Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z wszystkich planów rzeczowo – finansowych oraz ich korekt, dotyczących roku 2018 i 2019. Rolą Sądu jest jedynie kontrola sposobu i kompletności umotywowania przez organ w treści uzasadnienia decyzji uznaniowej okoliczności związanych z brakiem środków na wypłatę skarżącemu stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2018/2019. W konsekwencji za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. Brak zawiadomienia skarżącego w niniejszej sprawie na podstawie art. 10 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a skarżący nie wskazał tego rodzaju zależności. Jak już powyżej wykazano, nieuzasadniony są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 285 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 200 ust. 1 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 2 Konstytucji RP, skoro jedynie skarżący złożył wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego, a stypendia nie były wypłacane innym uczestnikom III roku studiów doktoranckich. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.