IV SA/Wr 422/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 18 maja 2022 r., nr 11/22 w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz A. S. kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. S. (dalej: Skarżący, Strona), zwolniony ze służby w Policji z dniem 1 kwietnia 2019 r., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Wołowie (wnioskiem z dnia 30 grudnia 2020 r.) o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego stanowiącego różnicę pomiędzy ewkwialentem wypłaconym według mnożnika 1/30, a 1/21/. W decyzji z dnia 4 marca 2021 r., nr 1/2021, wydanej po rozpoznaniu wspomnianego wniosku, Komendant Powiatowy Policji w Wołowie odmówił Stronie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop ponad wypłaconą już kwotę 30.801,50 zł netto (37.110,50 zł brutto). W decyzji wskazano na art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ustawa nowelizująca). W odwołaniu od tej decyzji Strona zarzuciła, że odmowa wypłacenia jej należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych, albowiem ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie może pozbawiać jej prawa do świadczenia, którego dochodzenie jest zasadne w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Decyzją z dnia 18 maja 2022 r., nr 11/2022 Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Wołowie. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Skarżący pełnił służbę w Policji do dnia 1 kwietnia 2019 r. W dacie zwolnienia ze służby wypłacono Stronie przysługujący jej wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop na dotychczasowych zasadach (tj. z zastosowaniem współczynnika 1/30 uposażenia policjanta) za lata przed 2018 r. – 67 dni oraz częściowo za 2018 r. – 33 dni oraz zgodnie z zasadami ustalonymi ustawą zmieniającą brzmienie art. 115a ustawy o Policji (tj. z zastosowaniem współczynnika 1/21 uposażenia policjanta) za pozostałą część 2018 r., tj. 6 dni i lata kolejne 39 dni. Wyliczenia te są zgodne ze wskazaną regulacją art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który to przepis korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją RP. Nie zmienia tego stanu rzeczty treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 odnoszącego się do treści art. 115a ustawy o Policji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pelnomocnika zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji; - art. 115a ustawy o Policji w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 październia 2018 r., sygn. akt K 7/15 poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwwialentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby; - art.. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w stosunku do Skarżącego zgodnego z prawem art. 9 ust 1 i nast. ustawy nowelizującej lecz pozostającego w niezgodzie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz treścią wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15; - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji a tym samym uniemożliwienie realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15. Na tej podstawie Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. Sąd działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowe w związku ze skierowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 pytania do Trybunału Konstytucyjnego o to: czy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ? Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie sądowe na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Poprzedzając szczegółowe rozważania w sprawie na wstępie należy wyjaśnić, że postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. Sąd na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjął zawieszone postępowanie sądowe w sprawie mając na względzie treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPC) z z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce nr 4862/19, w którym uznano, że długotrwałe zawieszenie sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygniecie Trybunału Konstytucyjnego narusza art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem ETPCz, gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego. Wydając w dniu 11 marca 2021 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem: czy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ? Podejmując decyzję o podjęciu zwieszonego postępowania na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd, uznając nadrzędność prawa Strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (a także kierując się wspomnianym orzeczeniem ETPCz) miał na względzie, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie zainicjowanej wspomnianym pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P/21) mimo upływu dwóch lat od wyznaczył rozprawy, ani nie rozpoznał sprawy w tym zakresie. Nadto, uwzględnił kompetencje orzecznicze a jednocześnie i obowiązek sądu administracyjnego do dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę żądania strony skarżącej stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102). Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (tj. z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego przy zastosowaniu korzystniejszego przelicznika. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30 zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wyrok TK z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Ponadto z przywołanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego stronie skarżącej za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" dokonaną zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. W niniejszej sprawie niespornym jest, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 1 kwietnia 2019 r. oraz, że ustalono i wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczegółowych rozwiązaniach. Jednak za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalent został ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Sposób powyższego obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. nie uwzględnia więc stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w ww. wyroku, którym przyjęto, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd nie podziela przy tym zasadności argumentacji przytoczonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji co do znaczenia treści nowelizacji art. 115a ustawy o Policji wprowadzonej ustawą o szczegółowych rozwiązaniach. Z art. 9 ust. 1 ww. ustawy wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przyjęcie za zasadne stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji prowadziłoby do zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polegającej na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków tego Trybunału, które wiążą ustawodawcę (por. np. wyroki NSA z: 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4843/21; 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4880/21, 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4327/21). W tym świetle decyzje organów obu instancji, negujące powyższą ocenę prawną, rozpatrywane przez Sąd zgodnie ze stanem prawym obowiązującym w dacie ich wydania, muszą być uznane za wadliwe, co skutkować musi ich uchyleniem. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O zasądzeniu od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 480 zł (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada wynagrodzeniu pełnomocnika Skarżącego określonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rzeczą organu w dalszym toku postępowania będzie dokonanie ponownego wyliczenia i wypłaty części należnego Skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego Skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.