IV SA/Wr 373/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego).

W dniu 22 grudnia 2020 r. M. B. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. T. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...], zaliczające ojca wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. o waloryzacji renty rodzinnej pobieranej przez wnioskodawczynię (do wypłaty od 1 marca 2020 r. – 1.643,65 zł). Decyzją z dnia [...]. nr [...] Burmistrz Miasta B. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z załączonym do wniosku orzeczeniem o niepełnosprawności nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego.. Skoro wnioskodawczyni pobiera rentę rodzinną, to nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia w wysokości stanowiącej różnice pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranej przez stronę renty rodzinnej. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez nieuwzględnienie niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz naruszenie art. 1 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez przyjęcie, że pobieranie renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, o czym rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Sytuacja strony powinna być rozpatrywana z pominięciem niekonstytucyjnej normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to pociąga za sobą konieczność oceny spełnienia kryteriów przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do daty powstania niepełnosprawności. Występuje jednak negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ ojciec strony pozostaje w związku małżeńskim. Kwestia, czy małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana jest orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności małżonka. Ani organ administracji ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Realizacja obowiązku alimentacyjnego może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy. Zdaniem SKO, dopiero uzyskanie przez J. T. orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym będzie stanowiło podstawę do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Strona uznała, że zgodnie z wynikami wykładni językowej tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Dlatego też należy sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej. Wówczas osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl ustępu 1b cytowanego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast jak wynika z ustępu 5 wymienionego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli (...) 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 stycznia 2016 r. Organy nie kwestionują, że skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność ojca nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia i skarżąca pobiera rentę rodzinną. Natomiast organ drugiej instancji uznał, że kryterium wieku powstania niepełnosprawności nie powinno być brane pod uwagę, jednakże stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ małżonka osoby wymagającej opieki (matka skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem, zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie SKO, brak jakichkolwiek podstaw, aby odmawiać stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bądź zmieniać jego treść przez wprowadzenie elementów, które z niego nie wynikają, np. przez dokonanie przez SKO oceny stanu zdrowia matki pod kątem możliwości sprawowania opieki nad mężem. Kolegium nie wskazywało, że brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związany jest z pobieraniem przez skarżącą renty rodzinnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w pełni podziela argumentację Kolegium związaną z momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Kolegium słusznie przywołało tu bowiem przytoczone powyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące tej kwestii. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Jak stanowi art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne oraz wchodzą w życie z dniem ogłoszenia (Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy). Oznacza to, że sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Jak wynika przy tym z ustępu 4 wskazanego artykułu 190, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17). Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez małżonka osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności, w ocenie Sądu wskazaną regulację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji (dziecku osoby niepełnosprawnej) tylko w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. Organy winny zatem odnieść się do tej kwestii i ocenić, czy żona osoby niepełnosprawnej (matka skarżącej) jest w stanie zapewnić mężowi opiekę. Jednakże organ pierwszej instancji w ogóle nie oceniał możliwości sprawowania opieki nad mężem przez żonę osoby niepełnosprawnej, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z innej przyczyny. Natomiast organ drugiej instancji błędnie uznał, że brak jest podstaw, aby dokonać oceny stanu zdrowia żony osoby niepełnosprawnej pod kątem możliwości sprawowania opieki nad mężem. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (załącznik numer 1 do wniosku), matka skarżącej ma 77 lat, jest schorowana i wnioskuje o orzeczenie o niepełnosprawności. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 stycznia 2021 r. z ojcem skarżącej, wskazał on, że żona choruje na Alzheimera. Przez zaniechania wyjaśnienia możliwości sprawowania opieki nad ojcem skarżącej przez jego żonę, organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujące organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie winien podejmować - tak na wniosek strony, jak i z urzędu - wszelkie czynności, które niezbędne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). Po zebraniu potrzebnych dowodów organ zobligowany jest zaś do ich całościowej oceny (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a następnie przedstawienia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym winien zaś wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy też zauważyć, że organ drugiej instancji, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie odmiennej przesłanki niż zastosowana przez organ pierwszej instancji, uniemożliwił skarżącej przedłożenie w postępowaniu administracyjnym dowodów (ewentualnego orzeczenia matki o niepełnosprawności, dokumentacji medycznej) świadczących o braku możliwości sprawowania opieki przez matkę, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie w rozpatrywanej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. jest istotne, ponieważ organ odwoławczy odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie innej przesłanki niż organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Organ powinien poinformować skarżącą o możliwości przedłożenia dowodów, dotyczących stanu zdrowia matki, dokonać oceny możliwości sprawowania opieki na mężem przez matkę skarżącej z uwagi na jej stan zdrowia, a następnie ocenić spełnienie przesłanek przez skarżącą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa procesowego 480 zł).