IV SA/Wr 342/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi Burmistrza Ścinawy na wystąpienie pokontrolne Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 marca 2026 r., nr PS-NKPS.431.6.4.2026.KJ w przedmiocie udzielenia tymczasowego schronienia osobie bezdomnej postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 14 I 2026 r. w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ścinawie (dalej "MGOPS") Wojewoda Dolnośląski (dalej: "Wojewoda") przeprowadził kontrolę doraźną w przedmiocie oceny prawidłowości udzielenia tymczasowego schronienia osobie bezdomnej. Ustalenia kontroli dokonane w oparciu o udostępnioną w toku kontroli dokumentację i pisemne wyjaśnienia Kierownika MGOPS zostały zawarte w protokole kontroli kompleksowej. Do podpisanego w dniu 20 II 2026 r. protokołu nie wniesiono zastrzeżeń. Wystąpienie pokontrolne nr [...]-[...] zostało wydane w dniu 9 III 2026 r. W piśmie z dnia 18 III 2026 r. Kierownik MGOPS wniósł zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. W wyniku analizy zgłoszonych zastrzeżeń nie zostały one uwzględnione, o czym skarżącego poinformowano pismem z dnia 31 III 2026 r., nr [...]-[...]. Pismem z dnia 10 IV 2026 r., B. (dalej "skarżący") powołując się m.in. na art. 3 § 2 pkt 4 i 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "ppsa", wniósł skargę na wystąpienie pokontrolne Wojewody z dnia 9 III 2026 r., nr [...]-[...] i pismo z dnia 31 marca 2026 r., którym podtrzymano zalecenia pokontrolne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazał na brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wystąpienia pokontrolnego oraz stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 31 III 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119 zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wystąpienie pokontrolne Wojewody, zawierające zalecenia pokontrolne, które nie mieści się w powołanym wyżej katalogu aktów lub czynności/ bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Zgodnie bowiem z art. 126 ustawy z dnia 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2026 r., poz. 639), dalej "ups" wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do: 1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli; 2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej; 3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem; 4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli; 5) wzywania i przesłuchiwania świadków; 6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej, 7) pobierania za pokwitowaniem oraz zabezpieczania dokumentów związanych z zakresem kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej; 8) sporządzania, a w razie potrzeby żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń; 9) przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli. W myśl art. 128 ups, wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust.1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust.2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust.3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust.4). W przypadku uwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń, o których mowa w ust. 2, jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni jest obowiązana do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze zmiany wynikające z uwzględnionych przez wojewodę zastrzeżeń (ust. 5). W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności jednostki organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostki wojewoda, niezależnie od przysługujących mu innych środków, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ założycielski tych jednostek lub organ zlecający kontrolowanej jednostce realizację zadania z zakresu pomocy społecznej (ust. 6). Organ, o którym mowa w ust. 6, do którego skierowano zawiadomienie o stwierdzonych istotnych uchybieniach, jest obowiązany, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o stwierdzonych uchybieniach, powiadomić wojewodę o podjętych czynnościach (ust. 7). Jak trafnie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 II 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 457/19, publ. CBOSA, postępowanie kontrolne, o którym mowa w przytoczonych przepisach, jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa, określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają bowiem przepisy rozdziału 4 ups. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 ups wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu, (zob. postanowienia: NSA z 9 XI 2017 r., I OSK 1836/17; WSA w Lublinie z 10 V 2017 r., II SA/Lu 443/17, WSA w Warszawie z 14 II 2018 r., VIII SA/Wa 38/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zaleceń pokontrolnych, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa. Zdaniem Sądu, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie wystąpienie pokontrolne oraz pismo podtrzymujące stanowisko wyrażone w zaleceniu pokontrolnym nie zawierały władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków skarżącego. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał, jakie należy podjąć czynności aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa w zakresie wykonywania przez gminę zadań publicznych. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, nie dotyczy bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa materialnego. Nie można ich zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.