IV SA/Wr 338/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr BŻ.906.46.2021.MZ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: DPWIS, organ) z dnia 15 kwietnia 2022 r., nr BŻ.906.46.2021.MZ stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez S. Z. w imieniu i na rzecz P. S.A. z siedzibą w P., (dalej: skarżący, O. S.A., Spółka) oraz ponownie złożonym odwołaniem przez M. K. vel K. w imieniu i na rzecz O. S.A. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie, (dalej: PPIS) z dnia 15 listopada 2021 r., nr 519/21 dotyczącej przedłużenia do dnia 15 lutego 2022 r. warunkowego zatwierdzenia sklepu spożywczego z małą gastronomią usytuowanego na S. nr [...] przy ul. [...] [...2 w L. DPWIS ustalił, że odwołanie z dnia 2 grudnia 2021 r. od decyzji PPIS z dnia 15 listopada 2021 r., jest kopią właściwego pisma i tym samym nie jest opatrzone własnoręcznym podpisem osoby działającej w imieniu strony. Wobec tego odrębnymi pismami z dnia 17 stycznia 2022 r. wezwał S. Z. i P. K. odwołujących się w imieniu i na rzecz O. S.A. do usunięcia braku formalnego złożonego odwołania przez jego podpisanie oraz złożenie do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Wezwanie zawierało pouczenie, że brak jego wykonania w zakreślonym terminie spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Organ jednocześnie wskazał w ww. wezwaniach, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia (nie uwierzytelniona przez uprawiony podmiot) pełnomocnictwa z dnia 13 maja 2021 r. udzielonego S. Z. do działania w imieniu O. S.A., przy czym zaznaczył, że w aktach brak dokumentu upoważaniającego osoby, których podpisy widnieją na przedłożonej kopii pełnomocnictwa do udzielenia S. Z. pełnomocnictwa do działania w imieniu O. S.A. Osoby te nie są także upoważnione do działania w imieniu Spółki zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zaznaczono, że w aktach sprawy brak dokumentu, z którego wynikałoby, że w imieniu strony może działać P. K., którego podpis także widnieje na odwołaniu, brak także w informacji ujętej w Krajowym Rejestrze Sądowym, że P. K. może działać w niniejszej sprawie w imieniu O. S.A. W odpowiedzi na skierowane wezwania, pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. M. K. vel K. poinformowała, że P. K. nie był reprezentantem strony przy złożeniu odwołania, a jego podpis pod odwołaniem stanowił potwierdzenie treści merytorycznej odwołania dla S. Z., który działał jako pełnomocnik O. S.A. Innymi słowy P. K. podpisał się pod odwołaniem w ramach komunikacji wewnętrznej w Spółce. Jednocześnie M. K. vel K. złożyła odwołanie podpisane przez siebie i wyjaśniła, że następuje to z uwagi na nieobecność S. Z. i brak możliwości podpisania przez niego odwołania. Składając podpisane przez siebie odwołanie M. K. vel K. załączyła odpis pełnomocnictwa z dnia 21 stycznia 2020 r. upoważniającego ją do reprezentacji Spółki, które to pełnomocnictwo zostało podpisane przez R. H. i W. M. Wobec powyższego DPWIS uznał, że przy składaniu odwołania doszło do naruszenia art. 14 § 1d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: k.p.a.), gdyż nie zostało ono opatrzone własnoręcznym podpisem, a także art. 33 § 2 i 3 k.p.a., ponieważ nie złożono pełnomocnictw upoważniających osoby czy osobę składającą odwołanie do działania w imieniu O. S.A., przy czym pełnomocnictwo udzielone S. Z. nie było podpisane przez osoby będące przedstawicielami Spółki, nie złożono pełnomocnictwa, które by te osoby upoważniało do działania w imieniu Spółki oraz nie zachowano właściwej formy, w jakiej pełnomocnictwo powinno zostać złożone - wpłynęło bowiem w kopii a powinno zostać złożone w oryginale lub w odpisie urzędowo poświadczonym. Organ uznał, że pomimo wezwań skierowanych zarówno do S. Z., jak i do P. K. braki formalne opisane powyżej nie zostały usunięte. Do sprawy w odpowiedzi na wezwanie zgłosiła się kolejna osoba działająca jako pełnomocnik O. S.A. – M. K. vel K., która złożyła wprawdzie podpisane przez siebie własnoręcznie odwołanie oraz w odpisie uwierzytelnionym urzędowo udzielone w dniu 21 stycznia 2020 r. pełnomocnictwo szczególne do działania w imieniu O. S.A., które jednak nie zostało podpisane przez osoby, które w dacie udzielenia jej tego pełnomocnictwa były, zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym, upoważnione do działania w imieniu Spółki (pełnomocnictwo również zostało podpisane przez W. M. oraz R. H. Według organu, brak spełnienia wymogów formalno-prawnych skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 129 k.p.a. oraz 134 k.p.a. (przez brak wezwania strony do podpisania odwołania pomimo uznania, że pełnomocnik nie uzupełnił braków formalnych i nie przedstawił swojego umocowania, a w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, co pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw w postępowaniu), art. 9 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. (przez naruszenie obowiązku wyjaśnienia wszelkich okoliczności w sprawie, choćby poprzez wezwanie strony do uzupełnienia tych wątpliwości, a w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, co pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw w postępowaniu), art. 7 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a. (przez brak podjęcia przez organ z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także poprzez pominięcie faktów znanych organowi z urzędu). Skarżący uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Dowodził, że działanie organu doprowadziło do sytuacji, w której strona nie miała zapewnionego czynnego udziału na etapie złożenia odwołania w postępowaniu. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom organu braki odwołania został skutecznie usunięte przez M. K. vel K. Podobnie W. M. jak i R. H. posiadają upoważnienie do działania w imieniu O. S.A., które także posiadali w momencie wniesienia odwołania, co było znane organowi z urzędu. W odpowiedzi na skargę DWPIS wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest bowiem postanowienie DWPIS z dnia 15 kwietnia 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionego odwołania na decyzję PPIS dnia 15 listopada 2021 r. dotyczącej przedłużenia do dnia 15 lutego 2022 r. warunkowego zatwierdzenia sklepu spożywczego z małą gastronomią usytuowanego na S. nr [...] przy ul. [...] [...] w L. Przystępując do rozważań, które doprowadziły Sąd do uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że organ po otrzymaniu odwołania zobowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie też działania wstępne podjął DWPIS tym niemniej w ramach tych czynności, organ nie uwzględnił zasad procesowych wynikających z art. 7 i 8 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ powziął wątpliwość co do prawidłowego umocowania wnoszących odwołanie S. Z. i P. K. wskazując, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia (nie uwierzytelniona przez uprawniony podmiot) pełnomocnictwa z dnia 15 maja 2021 r. udzielonego S. Z. do działania w imieniu O. S.A., przy czym zaznaczono, że w aktach brak dokumentu upoważniającego osoby, których podpisy widnieją na przedłożonej kopii pełnomocnictwa do udzielenia S. Z. pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki. Osoby te nie są także upoważnione do działania w imieniu Spółki zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym. Stwierdzono też brak w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby, że w imieniu skarżącej może działać P. K., który podpisał się na odwołaniu. Także z informacji Krajowego Rejestru Sądowego nie wynika, że P. K. może działać w imieniu Spółki. Ponadto stwierdzono, że odwołanie stanowi kopię pisma i brak jest własnoręcznych podpisów osób, które podpisały pismo. Istotnym dla rozstrzygnięcia wniesionej skargi było zatem ustalenie, czy odwołanie na decyzję zostało wniesione przez osobę uprawnioną, oraz czy organ kwestię tę wyjaśnił w sposób należyty i zgodny z prawem. Jak wskazano bowiem już wyżej organ jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony właściwie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie natomiast do treści art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. W sprawie poza sporem jest, że odwołanie na decyzję DWPIS z dnia 15 listopada 2021 r. złożyły osoby, które przedstawiły jego kopię oraz nie wykazały swojego umocowania do działania. W tych okolicznościach organ odrębnymi pismami z dnia 17 stycznia 2022 r. wezwał wnoszących odwołanie do podpisania odwołania oraz złożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W kontrolowanej sprawie niesporne jest również to, że w wyznaczonym terminie M. K. vel K. pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. złożyła podpisane przez siebie odwołanie i załączyła odpis pełnomocnictwa z dnia 21 stycznia 2020 r. upoważniające ją do działania w imieniu Spółki. Pełnomocnictwo to zostało podpisane przez R. H. i W. M. Jednocześnie wyjaśniła, że P. K. nie był reprezentantem strony przy złożeniu odwołania, a jego podpis pod odwołaniem stanowił potwierdzenie treści merytorycznej odwołania dla S. Z., który działał jako pełnomocnik O. S.A. Innymi słowy P. K. podpisał się pod odwołaniem w ramach komunikacji wewnętrznej w Spółce. W ocenie Sądu na etapie wyjaśniania umocowania do złożenia odwołania doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zestawienie powyższej regulacji z omówionym wyżej art. 33 k.p.a. prowadzi do wniosku, że brak załączenia pełnomocnictwa jest brakiem formalnym i winien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro bowiem zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu lub wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika (tak: NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2336/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Wr 641/17, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2131/16, publ. CBOSA) wskazując, że jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę, już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia. W badanej sprawie wobec treści żądania organu wyrażonego w piśmie z dnia 17 stycznia 2022 r. do sprawy zgłosiła się kolejna osoba działająca jako pełnomocnik Spółki – M. K. vel K., która złożyła wprawdzie podpisane przez siebie własnoręcznie odwołanie oraz odpis uwierzytelnionego urzędowo pełnomocnictwa szczególnego udzielonego w dniu 21 stycznia 2020 r. do działania w imieniu O. S.A., które jednak nie zostało podpisane przez osoby, które w dacie udzielenia jej tego pełnomocnictwa były, zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym uprawnione do działania w imieniu Spółki. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jeżeli jednak organ powziął wątpliwości, czy pełnomocnik jest faktycznie uprawniony do wniesienia odwołania w prowadzonej sprawie, to powinien zwrócić się ponownie do strony o przedłożenie stosownych dokumentów. Takie działanie było tym bardziej uzasadnione, jako że strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ kierując się zasadami zawartymi w art. 7 i 9 k.p.a. powinien wyjaśnić wszelkie okoliczności budzące jego wątpliwość w postępowaniu albo takie, których nie jest w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. W tym celu organ powinien ponowić wezwanie do usunięcia braku formalnego pełnomocnictwa podpisanego przez osoby upoważnione do działania w imieniu Spółki zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym. Niedokonanie tego przez organ stanowi naruszenie wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W konsekwencji skoro organ zaniechał takiego wezwania, to wydane postanowienie o niedopuszczalności odwołania należy uznać za co najmniej przedwczesne i wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na względzie przedstawione wyżej uwagi. W pkt II wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).