IV SA/Wr 320/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. E. na postanowienie Wojewody D. - Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody D. (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Ś. (dalej: organ pierwszej instancji, Starosta) z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania W. E. (dalej: strona, skarżący) zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2020 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. Ś. (dalej: PUP) z żądaniem natychmiastowego potwierdzenia, że jego status - jako bezrobotnego z pełnią przysługujących mu praw - został mu automatycznie przywrócony na podstawie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanego w sprawie o sygn. akt IV SO/Wr 3/20. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący ponownie zwrócił się do PUP z żądaniem przywrócenia mu statusu osoby bezrobotnej oraz wpłaty na podany numer konta bankowego zasiłku dla bezrobotnych, naliczonego od dnia [...] marca 2020 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., PUP zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2020 r. W kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. (zatytułowanym: "sprzeciw"), skarżący wskazał, że nie zgadza się z naliczaniem mu zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu pisma strona wyjaśniła, że obecnie toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowanie w sprawie z jej skargi na decyzję Wojewody w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Skarżący podkreślił, że w sytuacji, w której Sąd uzna zaskarżoną decyzję Wojewody za prawidłową, będzie on zmuszony zwrócić zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. Uprzedzając powyższe, strona zwróciła się z propozycją wypłacania jej należnego zasiłku dopiero od dnia [...] marca 2020 r., nie zaś od dnia [...] lutego 2020 r. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2020 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sprawy dotyczącej utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Starosta orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2019 r., a na skutek wniesionego przez stronę odwołania, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 123/20), który postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt IV SO/Wr 3/20 wstrzymał jej wykonanie. W konsekwencji, w ocenie organu pierwszej instancji, zasadnym jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy ze skargi na decyzję Wojewody w przedmiocie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej. W zażaleniu (zatytułowanym: "odwołanie") strona wniosła o "unieważnienie" postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r., wskazując na błędne zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący uzasadniał, że organ pierwszej instancji ukarał go za nieobecność w urzędzie pracy w dniu [...] listopada 2019 r. poprzez zawieszenie jego statusu bezrobotnego na okres 120 dni, pomimo że - wedle obliczeń strony - okres 120 dni karencji minął w dniu [...] marca 2020 r. Zdaniem skarżącego, urząd pracy miał obowiązek wypłacać mu zasiłek dla bezrobotnych od dnia [...] marca 2020 r., po wcześniejszym zarejestrowaniu go jako bezrobotnego. W ocenie skarżącego, zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w obecnej sytuacji pozbawione logiki i całkowicie bezprawne, natomiast brak zastosowania w sprawie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., skutkuje "wysokim stopniem zagrożenia" dla egzystencji skarżącego. Końcowo strona podkreśliła, że postępowanie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu dotyczy wyłącznie "procedur urzędniczych", brak jest zatem podstaw do zwieszenia jej "praw nabytych". Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 w związku z art. art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zawarte w zażaleniu wyjaśnienia skarżącego dotyczące utraty przez niego statusu osoby bezrobotnej nie mogą być uwzględnione przy ocenie prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że wydanie decyzji w przedmiocie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2020 r. uzależnione jest obecnie od rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2019 r. Zdaniem Wojewody, argumentacja zawarta w zażaleniu, zgodnie z którą postępowanie przed Sądem dotyczyło jedynie "procedur urzędniczych", nie mających wpływu na "prawa nabyte" skarżącego, nie może stanowić podstawy uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (zatytułowanej: "pozew") strona zarzuciła organowi odwoławczemu błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona w pierwszej kolejności przedstawiła stan faktyczny sprawy dotyczącej utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej, w której toczy się postępowanie przed tutejszym Sądem (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wr 123/20). W ocenie strony, zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. zostało nieprawidłowo sformułowane, jego treść powinna bowiem brzmieć: "zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługuje Panu świadczenie dla bezrobotnego, ale zostaje ono wstrzymane do czasu rozpatrzenia przez Sąd sprawy o sygnaturze IV SA/Wr 123/20 (IV SO/Wr 3/20)". Zdaniem skarżącego, brak precyzyjnej informacji w treści powyższego rozstrzygnięcia, uniemożliwia mu skuteczną obronę jego praw w postępowaniu odwoławczym. Skarżący wskazał również, że postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. jest drugą nałożoną na niego karą, która pozbawia go środków do życia, tym razem bezterminowo. W ocenie strony, następstwem wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowienia z dnia 10 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SO/Wr 3/20, jest przywrócenie jej praw związanych ze statusem osoby bezrobotnej, w tym przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, Wojewoda stwierdził, że nie mogą one prowadzić do zmiany stanowiska w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte na podstawie obowiązujących przepisów, a podnoszone przez stronę zarzuty dotyczą odmiennej interpretacji dowodów oraz przepisów prawa materialnego i procesowego, z którą nie można się zgodzić. Organ podkreślił, że w treści zaskarżonego postanowienia wskazano okoliczności i przesłanki stanowiące podstawę jego wydania oraz wyjaśniono pod względem faktycznym i prawnym przyczyny utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, a także wyjaśniono, dlaczego inne okoliczności nie miały wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2020 r. skarżący, odnosząc się do argumentacji Wojewody zawartej w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu. Podstawą formalną wydania zaskarżonego aktu był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 225/18 oraz z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2516/19, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Poznaniu z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 331/17, Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 29/19 oraz Gliwicach z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 960/19, dostępne - podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w tym uzasadnieniu w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscy należy podkreślić, że pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1049/16). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której wydanie decyzji w przedmiocie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2020 r. wymagało rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie z skargi strony na decyzję Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] orzekającą o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2019 r. na okres 120 dni z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydanie prawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, miało bezpośredni wpływ na dalsze procedowanie przez organy w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych i determinowało podjęcie rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, że skarga strony na ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. orzekającą o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2019 r., została wraz z całością akt sprawy przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu [...] marca 2020 r. i zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wr 123/20. Postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt IV SO/Wr 3/20 tutejszy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że wykonanie decyzji niesie ze sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody i ryzyko spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym, zasadnie przyjęły organy obu instancji, że w dacie wydania przez Starostę postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tj. w dniu [...] kwietnia 2020 r., zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z chwilą bowiem wstrzymania przez Sąd wykonania ostatecznej decyzji Wojewody w przedmiocie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, tj. w dniu [...] marca 2020 r., zaistniał stan niepewności prawnej, co do bytu prawnego tej decyzji, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, wstrzymanie przez Sąd wykonania decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r., nie przywróciło mu automatycznie statusu osoby bezrobotnej. W związku z powyższym, nie mogły zostać uwzględnione przez organ żądania skarżącego zawarte w pismach z dnia [...] i [...] kwietnia 2020 r., w których skarżący domagał się wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] marca 2020 r. Z tego samego powodu bezzasadna jest argumentacja zawarta w skardze, zgodnie z którą następstwem wydania przez Sąd postanowienia z dnia 10 marca 2020 r., jest przywrócenie skarżącemu jego praw związanych ze statusem osoby bezrobotnej, w tym należnego mu zasiłku dla bezrobotnych. Podsumowując, na dzień wydania przez Starostę postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2020 r., istniała podstawa do zawieszenia tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez tutejszy Sąd skargi strony na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. W związku z tym, prawidłowym było również utrzymanie w mocy postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. przez Wojewodę. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się - w dniu 16 października 2020 r. - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 123/20, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, zaistniał stan bezwzględnej pewności prawnej, a zatem odpadła podstawa zawieszenia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych i organy zobligowane były do jego podjęcia. Nie można przy tym podzielić zarzutów zawartych w skardze, że zawieszenie postępowania przez organy jest rodzajem nałożonej na skarżącego kary, która pozbawia go środków do życia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem zawieszenie postępowania administracyjnego, a więc kwestia wyłącznie proceduralna, której nie należy w żadnej mierze utożsamiać z prawidłowością ustaleń organów dotyczących przyznania skarżącemu prawa do zasiłku, a która ma na celu jedynie czasowe wstrzymanie wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. W związku z powyższym należało stwierdzić, że wobec konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, nie było możliwe wydanie przez organy decyzji w przedmiocie przyznania stronie prawa do zasiłku. W konsekwencji, ziściła się przesłanka do zawieszenia przez organy prowadzonego postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. ----------------------- 1