IV SA/Wr 317/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego z 31 grudnia 2025 r., nr 192/2025 w przedmiocie powierzenia tymczasowego wykonywania innej pracy niż określona w umowie o pracę Dyrektorowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Trzebnicy postanawia: odrzucić skargę.

Uchwałą z 31 grudnia 2025 r. (192/2025) Zarząd Powiatu Trzebnickiego – na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2025 r. poz. 1684), art. 21 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U z 2024 r., poz. 1135) oraz art. 42 § 4 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2025 r. poz. 227) mając na względzie potrzeby organizacyjne pracodawcy oraz posiadane przez R. K. kwalifikacje, w tym wykształcenie i doświadczenie w pracy związanej z zadaniami realizowanymi w P. w T., jak i znajomość zagadnień związanych ze stref a działalności O. powierzył – R. K. tymczasowe wykonywanie innej pracy niż określonej w umowie tj. w okresie od 1 stycznia 2026 r. do 31 marca 2026 r. pełnienie obowiązków [...] O. (§ 1 uchwały). R. B. działając na podstawie art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1684 ze. zm.), dalej u.s.p., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na ww. uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z treści pisma z 8 lipca 2026 r., w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, który w jego ocenie ma charakter konkretny, aktualny i wynika z rzeczywistych skutków prawnych uchwały, a nie wyłącznie z samego faktu pełnienia przez niego funkcji [...]. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała dotyczy powierzenia R. K. – D. w T. – tymczasowego wykonywania innej pracy niż określona w umowie o pracę, została podjęta wobec osoby, która została wcześniej przywrócona do pracy prawomocnym wyrokiem Sądu; ingeruje w aktualny stosunek pracy oraz sposób wykonywania funkcji kierowniczej w jednostce organizacyjnej powiatu. Skutki tej uchwały nie mają charakteru jednorazowego. Odnosząc się do naruszenia interesu prawnego, skarżący podkreślił, że jest [...] Powiatu Trzebnickiego i wykonuje mandat wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym, obejmujący w szczególności funkcję kontrolną wobec działalności Zarządu Powiatu i jednostek organizacyjnych. Podkreślił, że w sprawie interes prany został naruszony, gdyż organ podejmuje działania wobec osoby, której status pracowniczy został już uregulowany przez sąd pracy; skutki uchwały są nadal realizowane w strukturze organizacyjnej PCPR; stan ten pozostaje w sprzeczności z prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. W rezultacie, jak wskazał skarżący, wykonuje ustawową funkcję kontrolną w warunkach, w których organ utrzymuje stan prawny ukształtowany przez zaskarżoną uchwałę, pomimo istnienia wiążących orzeczeń sądowych. Skarżący wskazał również na okoliczność, że zgodnie z ustaleniami RIO we Wrocławiu oraz stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, O. funkcjonował bez prawidłowej podstawy prawnej, gdyż jego utworzenie nastąpiło wyłącznie na podstawie decyzji Zarządu, bez wymaganej podstawy normatywnej. Wreszcie skarżący podkreślił, że skarga nie stanowi skargi w interesie publicznym. Zdaniem skarżącego, związek pomiędzy uchwałą Zarządu, a strefą prawną skarżącego ma charakter konkretny (dotyczy określonej sytuacji kadrowej), aktualny (skutki uchwały są nadal wykonywane) oraz prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1684 ze. zm.), dalej u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 87 ust. 1 u.s.p. (analogicznie do skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g.) nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Dlatego też, wszystkie te argumenty skarżącego zawarte w piśmie z 8 lipca 2026 r., w których odnosi się do nieprawidłowości związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały m.in. podjęcie działań wobec osoby, której status pracowniczy został już uregulowany przez sąd pracy; ukształtowanie stanu prawnego wbrew istniejącym orzeczeniom sądowym, czy też podjęcie uchwały na podstawie decyzji zarządu bez wymaganej podstawy normatywnej; nie dowodzą jego legitymacji do wniesienia skargi. Skarżący winien bowiem wykazać, czego jednak zdaniem Sądu w sprawie nie uczynił, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. podlega zatem uchwała organu powiatu godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego – brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Trzebnickiego z 31 grudnia 2025 r., nr 192/2025 naruszała jego interes prawny. Mocą tej uchwały Zarząd Powiatu Trzebnickiego, mając na względzie potrzeby organizacyjne pracodawcy oraz posiadane przez R. K. kwalifikacje, w tym wykształcenie i doświadczenie w pracy związanej z zadaniami realizowanymi w P. w T., jak i znajomość zagadnień związanych ze strefami działalności O. powierzył – R. K. tymczasowe wykonywanie innej pracy niż określonej w umowie tj. w okresie od 1 stycznia 2026 r. do 31 marca 2026 r. pełnienie obowiązków [...] O. (§ 1 uchwały). Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2025 r. poz. 1684), art. 21 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U z 2024 r., poz. 1135) oraz art. 42 § 4 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2025 r. poz. 227). Zaskarżona uchwała w ogóle nie dotyczy zatem osoby skarżącego, lecz dotyczy R. K. Tym samym przyjąć należy, że postanowienia zawarte w § 1 tej uchwały dotyczące tak de facto spraw pracowniczych R. K. (nie skarżącego) w żaden sposób nie powodują odebrania, jak i ograniczenia przysługujących skarżącemu uprawnień, a także nie nakładają na skarżącego nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków ciążących na skarżącym. Ponadto, skarżący nie wskazał również żadnej normy prawa materialnego z której miałby wynikać jego interes prawny. Podkreślenia przy tym wymaga, że legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję [...] nie może być wywodzona ani z samej przynależności do wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty (wyrok NSA z 4.04.2023 r., III OSK 333/23, SIP LEX nr 3516807). Pełnienie mandatu [...] nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go osobiście, naruszając jego sferę prawnomaterialną (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 3.02.2026 r., sygn. akt II SA/Po 37/26). Legitymację procesową [...] na gruncie art. 87 ust. 1 u.s.g. uzyskuje jedynie wtedy, gdy wskaże w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza jego uprawnia bądź uniemożliwia ich realizację. Tymczasem w treści pisma z 8 lipca 2026 r. skarżący choć zgodził się, że "mandat [...] nie stanowi podstawy interesu prawnego", to jednak próbował wywieść interes prawny w zaskarżaniu ww. uchwały właśnie z faktu "wykonywania mandatu [...] Powiatu Trzebnickiego", a co za tym idzie z konieczności realizacji "funkcji kontrolnych wobec działalności Zarządu Powiatu". Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w rozpoznawanej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi do których szeroko nawiązuje skarżący również w piśmie z 8 lipca 2026 r. Na marginesie wskazać należy, że w tej sprawie R. K. jest uczestnikiem postępowania (art. 33 § 1 p.p.s.a.).